2018年7月6日下午，由中国法学会行政法学研究会主办、中国政法大学法治政府研究院承办的“机构改革与行政复议体制”研讨会在北京召开。来自京内外高校、研究机构的专家学者以及全国人大法工委、北京市、山东省、浙江省等实务部门的工作人员共40余人参加本次会议。会议由中国政法大学副校长、中国法学会行政法学研究会会长马怀德教授主持。
马怀德教授指出，今年“两会”通过的国务院机构改革方案对机构职能调整产生十分重大的影响，改革完成之后行政复议体制如何进一步发展值得研究和关注。中国的行政复议制度在建立之初的功能定位在于监督依法行政，化解行政争议，维护公民的合法权益，但与设计之初的初衷和社会公众的期待相比，当前行政复议制度还有很大的提升空间。行政复议体制的改革会直接影响到行政争议的化解，进一步影响到行政监督功能的发挥，在机构改革的背景之下，深入行政复议体制研究、行政复议法修改、行政复议制度与其他制度的衔接问题等，需要学术界和实务界共同研究推动。
中国政法大学终身教授应松年在致辞中说，中国的行政复议制度是从行政诉讼法中衍生出来的，最初是作为一种行政争议解决的方式而存在。当前我国行政争议解决的方式有很多，主要包括调解、裁决、仲裁、信访、复议、救济等，但行政争议多元解决体系方面比较紊乱，这一点尤其体现在争议解决机关当被告的问题上，典型的就是行政复议机关当被告。从法律地位上说，行政裁决机关、复议机关处于居中地位，其法律地位是“公正的裁判者”，让一个居中的裁判者当被告在法理上是说不通的。另外值得注意的是，此前有学者提出行政复议“司法化”的命题，其实“司法化”本质含义就是，行政复议要客观公正，不偏不倚，并不是要将行政复议体制建成与法院同质的机关。行政复议体制在建设过程中要充分借鉴和吸收司法公正的特点，更重要的是要发挥行政复议体制本身所具有的优势，如：行政复议制度具有成本低、效率高、程序灵活等特点；行政复议机关作为政府的法制机构，其调配资源和协调各部门的能力都比较强，更能从实质上真正的为来百姓解决问题。当前在国务院机构改革的背景之下，政复议制度面临着诸多的挑战，但主要有两个：第一个是政府的法制机构与司法部合并所带来的复议体制的变化；第二是对行使行政职权的党政机关作出的行为如何开展复议，进而思考党政机关是否可以成为行政诉讼法的被告。这两个大难题是行政法学理论界和实务界无法回避的问题，伴随着机构改革深化推进，未来还需要加快研究进度，充分发挥中国人自己的智慧对中国问题作出回答。
最高人民法院行政庭黄永维庭长表示，行政复议和机构改革这个主题具有紧迫性和时代性，行政复议和行政诉讼作为解决行政争议，监督依法行政的两大途径，行政复议具有行政诉讼的一些特点，如应松年教授提及的行政复议“司法化”，就是说行政复议应当具有司法的公正性。应松年教授提出“行政复议的目的在于解决行政争议”这个观点值得学习，这种事实性解决纠纷的思想应当坚持。其次，行政复议机关法律性质是行政机关，行政复议决定是一种行政行为，行政复议属于行政机关内部监督程序，如何保障行政复议的公正性值得探索研究。作为司法救济机关，法院十分期待行政复议体制进一步完善，发挥其解决行政争议主渠道作用。最后，行政复议制度和行政诉讼制度的衔接非常重要，在机构改革过程中应当尽快开展研究，以保障机构改革完成之后行政复议和行政诉讼制度能够同步跟进。
中国法学会研究部李仕春主任在发言中提出，对行政复议制度的改革，可以从以下几个角度来理解和看待：一是国家治理能力和治理体系现代化的角度。各部门应该抛开部门利益共同推进行政复议制度改革；二是切实构建矛盾纠纷多元化解机制的角度。行政复议是纠纷解决的重要手段，当前我们过多地寄望于法院解决行政争议，但目前司法机关解决行政纠纷的资源是有限的，要充分发挥行政机关复议具有的独特优势；三是党政机构改革和政府建设的角度。对于政府而言要兼顾效率和公平，但效率是第一位的，否则就可能遁入司法同质化的轨道，行政机关解决行政争议能提高效率，行政复议制度改革要避免诉讼化；四是以人民为中心的角度。现行法律赋予行政相对人有行政复议、行政诉讼等不同纠纷解决手段的选择权，这是人民民主应有的体现；五是基本法理的角度。行政诉讼法规定行政复议机关作为共同被告，似在法理上存在问题，行政复议机关并非原行政行为的法律关系主体，不具备被告的资格。最后，司法部与国务院法制办合并后，如何开展复议工作是当前面临的大问题，可以考虑在依法治国委员会之下设立一个行政复议局。
接下来，来自浙江省、山东省法制办的工作人员分别总结了两地在行政复议体制改革方面取得的经验和成果。
浙江省法制办副主任、省行政复议局局长储厚冰介绍了浙江复议体制改革情况。本轮机构改革前，省行政复议局已运行近2年，全省约2/3的市、县（市、区）政府挂牌成立行政复议局。通过整合复议职责，实质改变“条块结合”的复议管辖体制，部门不再办案；充实专业人员力量，优化办案机制，强化与各职能部门沟通协调，强化听证、调解、调查，受案量、纠错率、调结率均大幅上升，行政复议的权威性、公正性和相对中立性得以体现，发挥了行政复议解决行政争议、促进依法行政的功能作用。中央深改办、中央政策研究室均刊文肯定浙江的做法。2018年复议体制改革重点转向机制创新，复议功能将向化解行政争议的前端和复议结果运用的后端延伸，探索扩大专家参与审理机制，运用互联网、大数据、人工智能等新科技打造全省统一的行政复议数字化平台。在地方机构改革中，建议同步考虑复议体制改革：一是避免复议“部门”化，在政府办公厅设行政复议局或在司法厅（局）加挂政府行政复议局牌子；二是建立专业化、正规化、职业化行政复议队伍，落实复议人员资格和待遇保障体系；三是参照日本不服行政审查会制度，设立行政复议专家委员会，扩大专家参与个案论证、出具法律意见书、参加或主持听证。
山东省法制办复议处处长张琳也介绍了山东行政复议体制改革情况。与浙江省的相对集中复议权对外挂牌行政复议局不同，山东省的特色在于建立了行政复议委员会。截止到2016年的3月份，山东省行政复议改革基本上完成，省市县三级已经全部成立了行政复议委员会，行政复议职权全部由政府统一行使，实行“集中受理、集中审理、集中决定”，各职能部门不再审理行政复议案件。如此以来整合了各方面的资源，提高了审理的质量，保障了客观公正，提升了审理效率。但目前行政复议制度仍然面临着一些问题：首先，行政复议法修改问题，改革取得的成果目前尚未通过法律固化下来，包括相对集中复议权、行政复议委员会、复议局等；其次，机构改革将法制机构合并入司法部门，造成了的行政复议体制变化，司法部门作为一级政府的复议机关如何具体开展工作，是未来面临的重大问题。最后，行政复议和行政诉讼程序的衔接问题，根据行政诉讼法的规定行政复议机关不管作出维持还是改变决定，都是共同被告，因此复议机关当前基本是程序审，并不实质性解决问题，在此问题上还需要进一步研究规范。
北京大学法学院湛中乐教授在发言时指出，对于行政复议而言其基本定位应该是解决行政争议，要保障行政复议的公正性、权威性；其次，要肯定当前采取的相对集中复议权的改革经验，集中复议权能够整合资源，提高效率和质量；再次，对于行政复议采取的书面审理原则应当及时修改，书面审理并不能很好地了解案件情况，行政复议要实质性解决问题，应当坚持当面审理，程序方面可以简化。
北京市人民政府法制办公室庞雷处长认为，当前行政复议法应当加快修改，主要是包括赋予行政复议机关相应的法律地位、扩大行政复议的受案范围、确立行政复议前置程序、细化行政复议审查标准、完善行政复议工作考核机制、保障行政复议工作队伍建设等方面。
中国社科院法学所周汉华教授表示，在机构改革背景下讨论行政复议体制问题十分必要和紧迫，行政复议作为一种纠纷解决机制要考虑到中国当下的实际情况，当前我国信访案件最多，行政复议体制改革可以考虑将信访结合起来，设置一个相对独立的复议机构；其次，要搭建一个多元纠纷解决机制，各类纠纷解决机制应该处于相互竞争的并列状态，这能够促进各种机制的优化，可能这种方式比诉讼倒逼复议效果会更好。
清华大学公共管理学院于安教授从法理层面阐释了行政复议的基础是自上而下的监督权，复议的功能要比监督更宽一些；行政复议的功能不应当局限于合法性审查，解决法律问题，而是要通过用综合手段去实质性化解争议。
华南师范大学薛刚凌教授认为，行政复议体制改革首先应当从公共秩序的角度研究；其次就是考虑行政复议本身所具有的高效、公正、权威，能够实质性化解行政争议，相对集中复议权，打造一支专门化的队伍是十分必要的；最后，关于司法部门承担复议职能的问题，应当在国务院之下设立一个独立性较强的复议机关，即使法制办并入司法部也应该在国务院设置一个办事机构以便向国务院负责。
中国政法大学王青斌教授对于安教授提出的观点表示赞成，并认为司法部承担复议职能并不是大问题，原因在于司法部是国家司法部，实质上是代表国务院，并不会有太多的部门利益。至于司法部本身作为复议被申请人时，当事人可以向同级人民政府申请复议，在制度设计时可以特殊考虑。对于行政复议机关当被告的问题，有一个更加严重的问题就是举证责任规则。根据最高人民法院的司法解释，复议机关可以收集证据证明原行政行为的合法性，这就意味着复议机关可以替原机关“补位”，如此一来行政复议机关的公正性、权威性就被严重削弱了，这一点对于行政复议体制设计是十分不利的。
中国社科院法学所李洪雷研究员指出，当前党政机构合并问题对行政复议体制的冲击是最大的。行政复议的基础在于上下级行政机关的监督权，如果这种监督权不存在那么行政复议就没有存在的根基。党政机关合并设立或者合署办公之后，原来的行政机关直接划归为党的机构领导，但仍然行使行政管理职能，这种情况如何进行行政复议就成为了一个问题，未来我国可能还需要建立党内的复议制度。
北京市第四中级人民法院副院长程琥在发言中表示，当前行政复议体制改革问题非常重要，当前行政复议的范围还比较窄，建议未来修法时进一步扩充；行政复议机构的设置方面，行政复议应该尽可能将矛盾解决在当地，当前复议机关当被告，国家部委全国各地应诉，效果不好；在行政复议与行政诉讼的衔接问题上，程琥副院长认为可以利用好行政复议程序前置，发挥政府本身解决行政纠纷的优势，在这种情况下，行政复议机关当被告是没有必要的。与此同时程琥副院长强调，行政复议程序司法化十分必要，这主要是针对当前行政复议不独立、不公正问题，但也要防止诉讼和复议同质化，行政复议重点在于区域性解决纠纷，而诉讼主要是解决跨区划纠纷。程琥副院长最后还提出，机构改革完成之后对于行政复议法和行政诉讼法的修改，一定要从中国整个行政纠纷解决体系整体考虑。
中国政法大学刘飞教授也表示，行政复议的功能应当定位于解决行政争议，这个基本指导思想要坚持，试图用行政复议机关当被告的制度设计，倒逼行政诉讼合法性审查，是对复议制度本身定位发生了偏差。刘飞教授也赞同周汉华教授提出的，多元纠纷解决机制应采取并列的形式，通过激励机制发挥各种制度的优势。
国家行政法学部主任胡建淼教授认为，中国的行政复议制度设计有三种模式，行政法院制度、行政仲裁制度、行政监督制度，三种模式对于当下的中国来说都存在较大的困难。目前在行政复议体制改革的过程中所采取行政复议权相对集中，建立行政复议局的方案是比较可行的；在具体的体制设计上，行政争议解决在行政机关或在法院，这个需要整个国家资源配置的问题。
中国政法大学法治政府研究院曹鎏副教授认为，行政复议发展的目标应该定位于行政争议解决的主渠道，因为行政复议具有行政诉讼不可比拟的天然优势。行政复议早年处于夹缝里生存的状态，2008年以来出现重大转机，原国务院法制办持续推进行政复议委员会改革，目前浙江和山东相对集中复议权体制创新已经取得明显成效。改革本身是试错的过程，但如果改革是成功的，就应该继续坚持改革的方向，不能走回头路。在当前机构改革背景之下，新司法部既是“运动员”，又是“裁判员”的身份，确实会有“当自己法官之嫌”，其公信力可能会受到影响。是否可以考虑分两步走：先按照职能分离与制约原则确保承担本系统内复议职能的机构与代表本级政府行使复议权的机构相分离，且最好由不同的领导分管；未来，建立专门的行政复议局，这应当是一揽子实现复议独立性、专业性、公正性和权威性的唯一出路，至于复议局是设在司法部系统内，还是直接设在本级政府，这需要结合机构改革情况再做判断。
中央党校（国家行政学院）王静副教授指出当前行政复议最主要、最根本的问题是人员编制的问题，无论是委员会制度还是相对集中复议权，都希望通过改革措施解决专业化队伍建设的问题。
国际关系学院祖博媛老师主要介绍了美国纽约总行政法庭的情况，总行政法庭在法律性质上属于行政机关，在纽约宪章中规定该总行政法庭有行政裁决职能，通过宪章规定该机关的法律地位和性质，就是要通过法律确保总行政法庭的公正独立性。中国的行政复议体制改革，一方面要注意行政复议机关的公正性问题，另一方面要尽快通过修改行政复议法，将当前行政复议体制改革中取得的经验成果通过法律的方式确立下来。
中国政法大学副校长马怀德教授总结，当前的行政复议制度存在的首要问题是公信力不足，行政复议体制给给老百姓的印象就是上级顾着下级，行政复议机关不超脱、不独立。其次，行政复议委员会制度、建立专门的行政复议局都是对行政复议制度改革完善的有利探索，但是本轮机构改革之后行政复议职能被司法部吸收，复议何去何从仍有待进一步探索研究，现在也无法给出结论。再次，从效率角度和专业性角度来看，中国可以考虑建立行政法院。正如行政监察机关和检察院的部分职能可以转隶到监察委，政府内部的复议机关和法院的行政庭也可以转隶到行政法院；如果遇到党政合署办公的情况，在法学理论上无法自洽时，甚至可以考虑将行政法院命名为“公法法院”。最后，应当在中国建立多元纠纷解决机制，行政仲裁、行政调解、行政复议、行政诉讼等，各类纠纷解决机制应当各自发挥自身优势，用专业性、权威性、低成本、高效率来解决实际问题。马怀德教授呼吁学界和实务界充分贡献智慧，为党中央在机构改革和行政复议法修改过程中提供参考意见。会议在掌声中圆满结束！
内容来源：法治政府网