第十三届全国人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案。近日中共中央印发了深化党和国家机构改革方案。该方案高度重视生态文明建设,组建生态环境部与自然资源部,并对自然资源和生态环境的管理体制进行了重大调整。为了研究本轮机构改革对我国生态文明法治建设的影响和对策,3月25日,天津大学法学院与天津大学中国绿色发展研究院共同召开新一轮机构改革与自然资源生态环境法治研讨会。中国工程院院士、全国人大环境与资源保护委员会委员王金南,全国人大法工委行政法室主任袁杰以及贺佳琪,全国人大环境与资源保护委员会法案室副主任王凤春,生态环境部政法司司长别涛,国务院发展研究中心社会发展研究部研究员周宏春,最高人民法院环资庭法官孙茜,自然资源部有关部门负责同志,浙江工商大学法学院教授徐祥民,武汉大学环境法研究所所长秦天宝,武汉大学环境法研究所副所长柯坚,中央民族大学法学院教授熊文钊,南开大学法学院副院长史学瀛,南开大学生态文明研究院副院长徐鹤,中南林业科技大学林业法研究所所长周训芳,吉林大学法学院教授王小钢,中南大学法学院教授陈海嵩,北京林业大学生态法研究中心主任杨朝霞;天津大学副校长元英进,中国绿色发展研究院名誉院长胡保林,法学院院长孙佑海,法学院党委书记杨欢,中国绿色发展研究院副院长张建伟,以及师生共计五十余人参会。会议由孙佑海院长主持。 

  元英进在致辞中指出,《深化党和国家机构改革方案》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,适应新时代中国特色社会主义发展要求,以国家治理体系和治理能力现代化为导向,以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点,改革机构设置,优化职能配置,深化转职能、转方式、转作风,提高效率效能,为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供了有力制度保障。生态环境部和自然资源部的成立标志着我国生态文明体制改革进入了新的阶段,此次召开的“新一轮机构改革与生态环境与自然资源法治建设”高端论坛可谓是“会逢其时”。天津大学法学院根据学校“双一流”建设的目标,坚持“高起点、入主流、有特色、国际化”的办院方针,扎实开展理论创新、决策咨询和社会服务,各项事业取得快速发展,相信其迅速成长的积极态势必将为国家生态环境与自然资源法治理论和实践提供更加强有力的支持和保障。 

  本次研讨会分为四个议题。议题一是“生态文明体制改革与环境法治的内在联系”,由胡保林主持。 

  王金南院士作了题为《从新<宪法>和机构改革看中国生态环境法律的改革方向》的发言。他认为,生态环境与自然资源法律改革方向主要体现在生态文明、绿色发展、生态环境和综合执法四个方面。生态文明方面,生态文明成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成。生态文明入宪为生态文明建设提供了根本的法律保障。生态文明已经成为政府管理的重要职能。建议构建生态文明法律体系,制定生态文明建设促进法,开展国家法律、规划和政策的生态文明合宪性审查。绿色发展方面,新发展理念写入宪法,绿色发展成为国民经济与社会发展、生产与生活的重要手段和途径。绿色发展目标与美丽中国、现代化强国入宪,为绿色发展提供了法律保障。建议绿色发展的制度发展上升到法律层面。生态环境方面,生态环境部实现了五个打通,但关键是生态保护与污染防治之间要打通。建议修订环境保护法、海洋环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法与水法,制定清洁土壤法、自然保护区法、自然资源资产核算等。综合执法方面,修订环境保护法和水污染防治法,对综合执法进行立法保障,研究制定生态环境保护综合执法程序、标准。做好生态环境保护综合执法与环境监察、环境监督、环保督察的衔接。协调好环保执法与《监察法》、国家监察委员会的关系。    

  别涛作了主题为《新时代生态环境法治建设若干问题断想》的发言。他认为,首先,习近平新时代中国特色社会主义思想以及党和国家机构改革对生态环境立法均有重要的指导意义;其次,党内环保法规应该向国家环保立法进行转化,生态环境立法体系应该参考民法典模式从而进行完善。第三,《环保法》之实施,需要配套性立法和法律解释,还需要进一步重视和加强。生态改革措施之法治化,如环境损害赔偿制度改革、环境保险等,都需要相应的立法保障。另外,宪法和立法法修改之后,设区的市获得了在文物、城市、生态环保领域的立法权。其实,这需要指导和规范,过去走了不少弯路,有大量的重复。现在新一轮的地方环保、城建、文物保护立法,是否应追求各自区域的立法体系,这是需要研究的。 

  孙佑海作了主题为《新一轮机构改革对自然资源生态环境法治的影响与对策研究》的发言。他提出,党的十八大以来,党中央把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局,我国生态文明建设进入新时代。十三届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》,“生态文明”载入宪法。3月21日,党中央印发了《党和国家机构改革方案》。本轮机构改革对我国生态文明法治建设将产生巨大影响。在资源环境立法方面,孙佑海建议开展三个方面的工作,一是制定新法。在自然资源的领域,建议制定《自然资源基本法》,解决自然资源立法中的分散问题,从自然资源的开发、利用、保护等方面做出全面规定;在生态环境领域,建议制定《生态环境基本法》,以解决当前生态环境立法中的矛盾冲突问题。二是适时修改有关法律;三是在法律清理的基础上,及时废止不合时宜的法律法规。在资源环境的执法方面,一方面要整合组建生态环境保护综合执法队伍。整合环境保护和国土、农业、水利、海洋等部门相关污染防治和生态保护执法职责、队伍,统一实行生态环境保护执法,生态环境部要研究如何指导的问题。另一方面,要继续探索实行跨领域跨部门综合执法,建立健全综合执法主管部门、相关行业管理部门、综合执法队伍间协调配合、信息共享机制和跨部门、跨区域执法协作联动机制。在资源环境的司法方面,建议一方面继续强化环境司法,按照审判专业化和内设机构改革的要求,科学配置审判资源,立足本经济社会发展、生态环境保护需要和案件数量、类型特点等实际情况,积极探索设立专门审判庭、合议庭或者巡回法庭,提高环境资源审判专业化水平。另一方面,要继续积极发挥检察院在生态环境保护中的重要作用,推进环境行政公益诉讼,对破坏生态的刑事犯罪行为及时提起公诉。在运用对党内法规支持生态文明建设方面,一是建议各级党委在抓党规教育时应当将与生态文明相关的党规的遵守作为重要内容之一;二是建议各级监察委员会将各级领导干部遵守生态文明法律法规的情况作为监察内容之一;三是要认真总结各地和有关部门运用党内法规推进生态文明建设的经验,按照《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等规定,推进党政领导高度重视生态文明建设,确保生态文明建设工作既有力又严格依法进行。 

  议题二为生态文明体制改革的立法需求,主持人为天津大学法学院教授张建伟。 

 

 

  胡保林的报告主题为《生态文明体制改革下的立法问题》。他认为生态文明写入新《宪法》后,当前最迫切的问题是构建完善两个体系,一是实现新《宪法》指导下的法的协调,二是完善生态文明法律制度体系的建设。在法的协调方面,第一,在生态文明五大建设,经济、社会、政治、文化、生态文明总体布局中,总书记讲要将生态文明建设贯彻到各个建设的每一环节各方面之中。在立法方面就需要推动各大建设的生态文明融合。第二,应制定专门的生态文明建设方面的法律。三是对现有的环境资源法的体系进行重塑。四是要对现行的各个环境资源法律中规定不一致的内容进行修改。在完善生态文明法律制度体系的建设方面,胡保林建议构建符合生态文明要求的经济和绿色生产方面的法律制度,构建符合生态文明建设要求的生活消费法律制度和环境监管法律制度。 

 

  王凤春作了主题为《生态文明体制改革与立法需求》的发言。他指出现行生态文明体制分为三个板块,并指出体制中存在五方面的问题:一是政府职能转变没有到位;二是环境领域政府和市场关系尚未理顺;三是相关部门职能重叠交叉;四是中央地方事权划分不清;五是社会基层环境保护治理能力薄弱。他提出生态文明体制改革的三个基本路径:一是改革自然资源资产管理体制;二是改革自然资源行政监管体制;三是改革生态环境保护管理体制。他认为,生态文明体制改革的法律保障分为长期任务和中短期任务,长期任务为生态文明建设和法律体系的“生态化”,中短期任务为建立健全自然资源与生态环境保护法律体系。 

  周训芳作了主题为《生态文明建设呼唤天然林保护立法》的发言。他指出,天然林在维护淡水安全、国土安全、物种安全、气候安全等方面具有十分重要的作用。保护生态首先要保护森林,保护森林首先要保护天然林。森林问题是全球生态问题的核心,本质上来讲,森林的消长直接关系到人类生存与发展。环境法学界要从宏观层次上高度重视森林保护在生态文明建设中的作用。习近平总书记高度重视天然林保护工作,做了一系列指示。党中央、国务院在顶层设计方案中对天然林保护工作提出了明确要求。因此,天然林保护立法已经十分迫切。周训芳认为保护天然林主要有三个途径,一是全面停止天然林商业性采伐,二是实施天然林保护工程,三是建立和完善保护地体系。 

  王金南、周宏春和秦天宝作为与谈人进行了点评。 

  议题三为生态文明体制改革对环境资源执法的影响。 

  

  周宏春的报告主题为《生态文明管理体制为美丽中国奠基》。他指出,这次生态文明建设的管理体制初步理顺,对我国生态文明建设的精细化管理起到了积极的作用:首先,组建两部一局,可以为美丽中国建设打下基础。其次,自然资源部的设置有利于国土空间管理科学化。具体来说,一是有利于适时出台国土空间规划,二是有利于自然资源资产管理。最后,生态环境部的设置有利于还天蓝地绿水清的人居环境。从这个角度来讲,一是设置督察有利于环境政策的实施,二是有利于污染治理的绩效导向,改善环境质量。总之,这次政府机构改革,坚持以人民为中心,以国家治理体系和治理能力现代化为导向,以推进机构职能优化协同高效为着力点,为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供了有力制度保障,改革符合中国生态文明建设实际,我国的生态文明新时代必将早日到来。 

  秦天宝作了主题为《自然保护地(国家公园)体制改革之思考》的发言。国家公园是纳入重点保护的自然保护地实体单元;国家公园体系是若干国家公园实体单元组成的有机集合;国家公园体制则是关于包括国家公园体系在内自然保护地体系的管理体制和运行机制。国家公园立法也就是自然保护地立法,而不仅仅是《国家公园法》。自然保护地法律体系包括自然保护区条例、国家公园条例、风景名胜区条例、其他类型保护地条例。秦天宝从国家公园的背景、中央和地方的关系以及自然保护地边界内外的关系三个方面讨论了机构改革对自然保护地(国家公园)管理体制的影响。 

  熊文钊作了主题为《2018年机构改革与自然资源法治》的发言。他认为本次机构改革将生态环境放在第一重要的位置,一方面说明生态环境保护是一个长期问题,另一方面说明这一问题得到了中央的充分重视,已经被提升到了非常重要的战略高度。 

  别涛、张建伟和南开大学法学院副院长史学瀛作为与谈人进行了点评。 

  议题四为生态文明体制改革对环境资源司法的影响,主持人为秦天宝。 

  柯坚作了主题为《生态环境与自然资源管理体制的界分与统合:环境法的挑战与回应》的发言。他认为,生态文明不仅仅是一个专业行政的问题,而是国家发展到现在所面临的一个重大战略性问题,一个跨部门的综合性问题。它以生态文明建设为中心,从单纯的专业行政到公共行政,再到国家公共职能的全覆盖。 

  

  陈海嵩发言的主题为《生态文明体制改革与环保督察制度》。他认为,从历史视角来看,我国环境管理体制在府际关系上存在制度性缺陷;环保督察的现实功效在于改善环境治理府际关系的制度因应;展望未来需要以克服环保督察局限为整体性视角。环保督察必须要“法治化”,就是通过行政法规的方式把与环保督察相关的问题法治化。环保督察需要其他制度措施的配合:一是改进政府间横向关系的制度措施,建立高层级的生态环境保护协调机制,实现环境与发展综合决策。二是政府间纵向关系的制度措施,实现中央政府与地方政府之间的合理分权,发挥“两个积极性”,具体包括府际财权和事权的分配。现在的突出问题是处理好“环保垂直管理改革与基层政府对本行政区域环境质量负责”之间的关系。 

  

  王小钢作了主题为《综合性环境规制:英国的经验与教训》的发言。他结合英国的经验与教训探讨了我国的综合性环境规制,认为整合组建生态环境保护执法队伍时应该由生态环境部来指导,相关行业管理部门和生态环境保护执法队伍进行协调和配合;除了行政处罚以外,还需要统筹配置一些经济刺激、自愿性守法行政契约等方式;中央和地方的环保执法队伍应该协同起来。 

  杨朝霞作了主题为《全面把握生态文明建设内涵 推进生态法治主流化》的发言。他认为生态文明的根本立场是以人为本,核心任务是环境良好、资源永续和生态健康,本质要求是科学发展,根本方式是生态化;生态文明法制建设的突出问题当前表现在战略目标、基本国策、立法体系和监管体制四个方面;构建生态文明监管体系的对策在于推进生态法治的主流化。 

 

  议题四结束后,徐鹤与天津大学法学院副教授李士萍进行了点评。 

 

 

  孙佑海院长致闭幕辞。他指出此次机构改革是党和国家机构进行的重大调整,对自然资源和生态环境建设、生态文明体制的推进和法治发展必将产生重大影响。此次研讨议题比较广泛,涉及立法、司法、执法、守法,以及相应的党规之治等。会后成果包括三个方面:一是高水平论文的写作;二是高水平咨政报告;三是有关部门积极推进相关法治工作。希望大家共同努力,全力推进生态文明建设,为加快形成绿色生产方式和生活方式,为我们的国家天更蓝、山更绿、水更清、环境更优美,作出新的更大的贡献。他最后对社会各方面支持和全体与会者表达了谢意。 

     内容来源:天津大学法学院