住宅建设用地使用权期满自动续期法律问题
研讨会讨论综述
中国人民大学法学院 焦清扬
2016年4月20日，由中国人民大学民商事法律科学研究中心、北京市消费者权益保护法学会联合主办的“住宅建设用地使用权期限届满续期法律问题研究研讨会”在中国人民大学法学院明德法学楼圆满召开。来自中国人民大学、北京大学、清华大学、中国政法大学、中国社会科学院、北京航空航天大学、北京师范大学、中央财经大学、中央民族大学等多家高校的教授学者、来自全国人大常委会法工委、北京市消费者权益保护法学会的专家领导，以及地方法院的法官和律师等法律工作者参加了本次论坛。论坛以“住宅建设用地使用权期限届满续期法律问题”为主题，由中国人民大学民商事法律科学研究中心执行主任姚辉教授主持，中国人民大学民商事法律科学研究中心主任杨立新教授致开幕词，介绍了本次会议的召开背景与参会人员，提出研讨会的主旨是针对当前社会实践问题，理论界应当作出回应并期望对民法典的编纂有所助益。研讨会期间，每位与谈者均就该问题发表了自己的看法与见解。
一、住宅建设用地使用权期满自动续期问题的矛盾表征与路径选择
近期住宅建设用地使用权期限届满续期问题引起社会各界的广泛关注直接源自于浙江省温州市出现的一批20年期限的住宅建设用地使用权到期或即将面临到期之现象，而这个问题其实早已存在，只是未引起重视而已。1990年5月19日国务院颁布的55号令《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》即为此问题埋下伏笔，而2007年8月30日修订的《城市房地产管理法》与2007年10月1日施行的《物权法》亦未能妥适解决该问题，甚至反而引起了两部法律新旧、层级等效力之争，诚如北京大学刘凯湘教授所言，该两部法律的规定是存有冲突的，最为妥适的方法是全国人大或者全国人大常委会作出关于法律效力的释义。现如今，以温州、青岛和深圳等为代表的城市已不得不直面该问题，形成了实践对立法、对理论的“倒逼”，传统的“以时间换空间”留予后人解决的政治智慧已然失效，北京市物权法研究会的副会长毕文强律师指出，若继续拖而未决，可能产生的问题就是民众对于未来预期的不确定，进而影响社会的稳定和谐。针对该问题，中国政法大学终身教授应松年老师以公法的视角指出了解决方向，即应当按照重大决策程序严格按照法律办理，第一需要公众参与，第二要专家论证，第三要有风险评估，在最后还应当进行合法性审查。于私法方面，中国政法大学终身教授江平老师则提出了解决住宅建设用地使用权期限届满续期问题的解决总方针，即考虑到这是一个全国性的、具有普遍性的问题，且是对《物权法》规定的回应，故对于该问题应当由法工委进行统一立法解释，而不是由政府的某个其他部门进行回应或作出法律解释，更毋论地方政府及其部门。北京航空航天大学法学院院长龙卫球教授赞同立法解释的观点，认为重大法政策的决断应当由立法解释明确，并提出了四种方案。清华大学法学院申卫星教授亦赞成以立法解释弥补法律漏洞的解决之策。北京航空航天大学法学院刘保玉教授从《立法法》的角度证成，《立法法》第80条和第82条规定，没有法律地方性法规国务院决定命令等依据，部门规章地方政府规章不能设定减损公民法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，补交出让金显然是减损了公民的权利，增加人自然人的义务，这个规范应当由更为上位的法律规范来完成，而不是由地方规章解决，其也表达了国家立法机关应当尽快作出相应规范的期望。
二、回溯关涉住宅建设用地使用权期限届满续期问题的立法背景与指导思想
我国现行法上，直接关涉宅建设用地使用权期限届满续期问题的法条是《物权法》第149条。该条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”必须承认，该条对于如何续期、续期是否需要交费等问题，法律条文均作“留白”处理。全国人大常委会法工委原民法室主任姚红向与会人员介绍了当年《物权法》第149条出台的背景。当时起草《物权法》时，对于房地关系问题，曾经做出两个规定：一是参照国外即土地使用权人收回土地，建筑物所有权人可以取回建筑物；二是关于土地使用权到期以后续期的，除了公共利益以外原则上都应该允许。对于第一个规定，由于仅具有理论意义而在我国操作性不强而在上报审委会前就没有通过；而对于第二个规定，有委员提出建筑物土地使用权涉及到所有百姓的利益，如果每一个都要按照程序办理续期手续，将造成极大的成本消耗，所以厘定了自动续期这一方案。但是续期是否需要收费以及如何收费，则因为问题过于复杂而暂且搁置，这也就形成了现行《物权法》第149条的“留白”。全国人大常委会法工委民法室扈纪华进一步回顾了当年《物权法》起草时对于自动续期的“争论”：续期是否收费应当区分住宅用地与非住宅用地，对于涉及公共利益的住宅用地是否可以考虑续期不收费？现有的用地期限规制是否合适？续期申请人如何厘定？这些都是非常棘手的问题，既涉及法律问题，还涉及经济、政治等社会问题。所以，最终法律委员会研究认为从着眼于保障老百姓安居乐业出发，建议区分住宅用地与非住宅用地，住宅建设用地使用权期间届满的自动续期，非住宅建设用地使用权期限届满的另行规定，留待后人解决。
从立法机关的亲历者提供的最为权威的背景资料分析，现有的规定实际上是依照一定的立法宗旨而诞生的——能使老百姓安居乐业，真正做到“有恒产者有恒心”。这一立法指导思想也得到了多数与会专家的肯认：金华中级人民法院的原院长高洪宾认为，我们研讨此问题应当秉承让老百姓有“获得感”的态度，应当体现“执政为民”的宗旨；而且当时法律留下的缺憾亦或是“留白”之不利后果不应当由广大公民承担；清华大学法学院崔建远教授、中国政法大学法学院李永军教授、中国航空航天大学法学院刘保玉教授、北京市物权法研究会副会长毕文强律师均指出，现实发展到今天，需要我们做出一个抉择，国家应当充分保护老百姓的利益，对于关乎民生的决策，其定位应当是守住尊重私有财产的物权，对私益进行充分保护，让利于民既合乎执政为民的政策亦合法理与情理。
三、住宅建设用地使用权期限届满续期重点问题探究
于回溯当年立法背景以及明定立法指导思想的基础上，与会专家学者就本次会议的主题住宅建设用地使用权期限届满续期问题，对其中涉及的重点法律问题进行了研讨。除了理念性的感情表达之外，在现有的法律框架下如何进行解释亦或者进行立法的完善，是一个复杂但必要的过程。
第一，我们需要面对的就是如何理解“自动续期”这一立法表述。对于住宅建设用地使用权期限届满后“自动续期”及其所衍生的问题，特别是续期是否收费问题，与会专家产生了理解分歧并激烈地争论。江平教授认为，“自动”的含义包括三个方面：一是期限届满，不能够收回，也不能够按照原有的方案重新签订一个土地出让合同，因为“续期”即代表将原有的延续；二是自动续期所蕴含的是没有交费仍然有权居住，即不交费只是限制民事流转，并不对民事权利产生影响，简而言之是自动延续居住权，保有所有权但限制转让；三是自动续期在立法时并未写有偿无偿，所以现在即使要收费，也应当是较少的费用。全国人大常委会法工委民法室扈纪华巡视员亦认为，所谓自动，即是指没有任何条件谓之自动，自动续期在法律上不应当附加任何条件与行为。清华大学法学院崔建远教授从民法学理层面进一步指出，自动续期是基于我国特有的房地政策，为了保有房屋的所有权而对建设用地使用权的期限进行延长，这样既满足了购房人利益的需要，也符合《物权法》关于建设用地使用权和地上建筑物所有权之间所要求的法律关系。毕文强律师从法条解释角度亦对此加以印证，即《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》与《城市房地产管理法》规定了续期申请续费，《物权法》是自动续期，这形成了一个对照效应，从中可以推定《物权法》应被理解为自动续期且无续费。邱宝昌律师认为，所谓有恒产者有恒心，土地是人们赖以生存的最基本的人权，是政府以及百姓都关心的问题。我国土地是国有土地与集体土地的二元结构，但我国房价一路上涨、居高不下、数次调控失灵的原因之一即在于土地之上商品房的市场性，甚至从某种角度看，这背后蕴藏的是市场投资渠道少而产生的供不应求现象，后来的调控实质是行政手段而非市场手段。这些因素导致了现有房产难以称之为“恒产”，只是一个不动产，而现在续期倘若又需要收费，恒心何在？但是，有学者对上述无偿续期的观点所产生的影响表示担忧，认为应当较为保守地看待“无偿续期”。中国人民大学法学院高圣平教授提出，城市土地有偿使用是以国家土地所有权之上来设立建设用地使用权这种权利结构加以表达的，是否要对建设用地使用权的期限加以限制？期限长短的依据何在？如何进行操作层面的续期？续期有无次数限制？这些问题均需要从法理与政策进行考量。中国政法大学行政法专家刘莘教授从“公平”的角度指出，现有国有土地出让年限是分档次的即20年至70年不等，20年所缴纳的出让金是最少的，如果采取一概无偿的政策，将会导致对于缴纳了较高年限出让金者的不公平，这一观点得到了北京航空航天大学刘保玉教授的附议，即如果不加区分，以后开发商就都会购买最低期限的，这样关于土地使用权期限的规定即会形同虚设。中央财经大学尹飞教授认为，《物权法》第149条对于自动续期的规定应当是有特定内涵的，是针对过去需要申请、需要重新签订合同做法的纠正，如果将自动续期理解为自动的无条件延期，并不符合《物权法》的意旨。清华大学法学院申卫星教授更是进一步指出无偿续期面临的最大困难是民法的理论问题，即若自动续期等于永久免费的话，此时该使用权就是永久性，其与所有权的差别何在？即自动续期+免费=所有权这样一个结构是否合理合法？中国人民大学法学院张翔教授援用宪法加以佐证，“永久的使用权就是所有权”这一论断，如果建立于私人所有的基础上时，与我国《宪法》第10条第一款“城市的土地属于国家所有”相冲突，而这样的解构从民法解释论的角度亦难以成立。
第二，与会专家就“自动续期”是否等于“完全免费”进行更为深入地研讨，一致认为应当对此问题进行类型区分。全国人大常委会法工委原民法室主任姚红提出，续期是否收费涉及国家经济发展与保护民生之间的平衡问题，建议应当对住宅与非住宅、商行为与非商行为进行区分，根据不同类型决定收费还是免费。扈纪华重申当时立法的指导思想就是考虑民众利益，住宅用地是长期存续的，而非住宅用地较前者而言生命力则相对短暂，从该角度出发也应当进行区分。中国政法大学民商经济法学院李永军教授认为，这个问题有两个层面，一是从理论角度出发，续期是可以收费的，但从另一个层面即实践出发收费值得商榷，其提出应区分住宅与非住宅，对于住宅应当施行免费续期，超过70年的，国家需要时可以援用征收制度。北京大学法学院刘凯湘教授对房价款进行分析，认为购房时，房价款的构成当中所缴纳的土地出让金应当是一次性缴纳土地出让金，永久性取得土地使用权，住宅用地国有土地使用权到期后应当自动续期，不存在以后再补交的问题，非住宅可以有所区别，但也不能反复交费，可象征性地交费或通过立法规定一种非住宅用地到期后补交出让金的比例或限制的制度。张翔教授从宪法对财产权的理解出发对该问题发表了看法，他认为宪法上的财产权分为两种，一种是个人自有、负责个人生活所必要的财产，另一个是具有强大社会关联性的财产，对于第一种财产应受到绝对保护，对应于本次讨论主题，续期时可以不交或少交税；对于第二种财产，例如其拥有较多数量的房屋且用于投资等行为，由于其占用大量社会资源或者是投资行为，所以可对其苛以社会义务缴纳较多的税。中国人民大学民商事法律科学研究中心熊丙万副研究员对此做了具体的类型化区别，即一是对比住宅性建设用地和商业性建设用地，后者需要按照市场和商业逻辑运作，收取相对较高的费用，是有正当性的，但前者的基本目的是保障公民的基本生存和居住，最多只能收取与公共支出相对称的必要费用；二是要区分单套住宅性建设用地与多套住宅性建设用地，前者的保障性功能十分明显，只能收取用于政府提供公共产品的费用，后者具有商业和投资性，可以考虑通过交易税或者持有税的方式收取土地使用费；三是区分农村宅基地使用权与城市住宅性建设用地使用权，前者是永久期限且免费，对后者而言，在期限上可以采取与前者相同的目标，但无论是采用“续期+补交土地出让金”的方式，还是“不续期+房地产税”的模式，都应当保证房屋所有人对土地享有长期稳定的使用权。
第三，与会专家针对上述问题，提出了相应的解决措施，其中中国人民大学民商事法律科学研究中心主任杨立新教授提出的“费改税”办法，得到大多数学者的肯认。中国政法大学刘莘教授、金华市中级人民法院原院长高洪宾认为：自动续期是解决土地国有且有期限而房屋私有这一原有矛盾的措施，自动续期后国家收取经由精算师测算的较为低廉的持续性税收，让国家财政收入长流不断，而百姓亦能够承受与负担则与该举措相适应。北京航空航天大学法学院龙卫球教授提出的一个方案即是自动续期、实行年金制，而“年金制”类似于税制。中国人民大学法学院朱虎副教授也认为，土地的纯收益应由国家享有，就这种享有方式而言，税收措施优于缴纳续费。