由中国法学会行政法学研究会主办,北京市第一中级人民法院和中国政法大学法治政府研究院承办的“行政协议法律问题专题论坛”于2018年6月5日,在北京市第一中级人民法院法官文化活动中心隆重举行。

 

论坛以专题对话的方式,为与会的知名专家学者、各级法院法官及立法工作者提供了充分探讨行政协议相关问题的平台,多角度和多层级对行政协议法律问题进行了深入探讨。最高人民法院行政审判庭庭长黄永维、最高人民法院行政审判庭副庭长王振宇、全国人大法工委行政法室处长曹阳、北京市高级人民法院行政审判庭庭长娄宇红、中国人民大学常务副校长王利明、中国人民大学法学院院长王轶、中国政法大学副校长马怀德、中国政法大学法治政府研究院院长、最高人民法院行政审判庭副庭长王敬波、北京大学总法律顾问、法学院教授王成、北京市第一中级人民法院党组书记、院长吴在存及北京各中级人民法院和基层法院相关领导等出席了会议。

会议开幕式由北京市第一中级人民法院副院长马立娜主持,马立娜副院长对在场来宾逐一介绍,并致以最热情的欢迎。北京市第一中级人民法院党组书记、吴在存院长和中国政法大学副校长、中国法学会行政法学研究会会长马怀德教授分别致辞。吴在存院长对北京市一中院的历史进行了简要介绍,并对该院行政庭工作进行了汇报;关于行政协议,他强调行政协议作为新类型案件,在审理案件过程中具有相当的难度,并希望专题论证可以推动司法审判的发展。马怀德教授致辞表示,北京市一中院承办过行政协议类案件,积累了一定的经验,在此领域做出了一定的探索和贡献,论坛举办的条件成熟,希望论坛促进行政协议的法律问题的解决。

会议主旨发言由马立娜副院长主持,由马怀德教授对行政合同的特征进行了全面介绍,他表示,尽管部分专家对行政协议的性质仍有异议,但事实上,行政协议自《行政诉讼法》修改以来,已经由学理概念转变为法律概念,他指出,从行政角度来看,行政协议可被视为行政活动的特殊方式,作为新的行政管理方式,行政协议具有更加高效和廉洁的特点,是民主化行政浪潮的产物,基于此背景,行政协议在司法实践中的定位也日益明朗,审判活动中,应当对行政诉讼法优先适用。最高院行政庭黄永维庭长结合行政协议案件的审判工作,提出应当跨越公、私法,思考行政审判的新使命,推动行政改革的新思路,构建行政协议的新秩序,他强调,行政协议同时具有行政性和协议性的特点,是建设法治、服务型政府的重要手段之一,也具有便于实现公众监督、反腐等特点,在行政诉讼中,人民法院在审理行政协议案件时,既要坚决维护当事人合法权益的原则,也要坚决维护国家和社会公共利益。来自中央民族大学法学院的王叶刚讲师代中国人民大学党委副书记、副校长王利明教授宣读了发言稿,对行政合同的性质、类型等进行了见解独特的述评。

会议专题研讨环节分为行政协议范围、行政协议的缔结与效力和行政协议案件的审理和裁判三个单元。

 

第一单元围绕行政协议的范围展开,由王敬波教授教授主持,最高人民法院行政审判庭王振宇副庭长对行政协议的范围从多个维度进行分析探讨,他指出,行政协议案件中,首要问题是识别,即行政协议系政府为了完成智能和满足新的职能而进行的行政行为,但也不能否定其携带民法的基因。北京清控伟仕咨询有限公司总经理、国家发改委、财政部PPP专家刘世坚对PPP及PPP合同的内容从央地关系、部际关系和市场关系的视角进行了介绍,对当前中国PPP现状及其深层次原因展开了深入剖析,对PPP合同的争议解决多样性和争议解决方式展开了探讨,他指出,PPP在中国已经发展十余年,PPP已经进入规范期,但依旧处于发展阶段,PPP发挥作用有部分异化,承载了一定的融资功能。中国政法大学民商经济法学院副教授、中国法学会民法学研究会副秘书长王雷对上述二人的发言内容进行了进一步总结和探讨,并从民法角度进行了进一步的补充,他表示行政协议的判断标准应当区分形式和实质,在对其进行司法适用时,应当予以区别,由此可能引发不同的举证规则。在本单元的自由讨论阶段,北京市高级人民法院行政庭娄宇红庭长表示,应当优先厘清区分行政协议和民事合同的目的,将行政协议纳入行政诉讼,实际上是为了监督行政权,保护公民、法人和其他组织的合法权益。最高人民法院行政庭主审法官王海峰提出,行政协议的认定应当注重行政优益权,在协议主体双方适格的前提下,合同目的应当为直接行政目的,因此应当着重考量行政合同直接实现公共利益的标准。来自最高人民法院第五巡回法庭的主审法官杨科雄强调,行政协议经历过从不被认同到被认同的阶段,在当下机构改革的大背景下,行政和民事合同融合将会为行政协议的法律问题带来更多挑战。

 

第二单元主题为行政协议的缔结与效力,由中国社科院法学所所长助理,中国法学会行政法学研究会副会长周汉华教授主持,中国人民大学国际学院副院长石佳友教授对行政协议的缔结与效力从行政法和民法视角进行了探究;来自中国人民大学法学院的王贵松教授以德国联邦行政程序法为例,对公法合同的无效进行了介绍,结合与我国行政立法国情进行了比较研究;清华大学公共管理学院讲师陈天昊以法国行政协议相关规定为例,介绍了法国行政协议的缔结和无效的情形,在法国,协议双方合意构成了行政协议的效力渊源,意思表示存在瑕疵会伤害行政协议的效力,此外,行政主体的法定职权、行政协议的标的、法定程序以及行政协议的原因均为法国行政协议成立的法定要件。与谈环节中,中国人民大学法学院副院长王轶教授对民事法律行为效力认定规则进行了介绍,并提出,《民法总则》153条第一款对行政协议的适用程度需要进一步明确;行政法规对于公共利益认定时的意见分歧需要进一步探讨和解决;北京市第一中级人民法院民事审判二庭副庭长丁宇翔从民事法官的角度出发,对行政合同的出现和地位进行了肯定,他提出,行政协议的缔结程序体现行政协议的行政性,而其效力体现了契约自由性,应当重视行政协议无效认定后赔偿等认定问题。在自由讨论环节,来自中国政法大学法治政府研究院的张莉教授补充到,行政合同具有相对性,但对于行政合同而言,第三人的存在导致了行政合同纠纷解决情况更为复杂;行政合同背后隐含的公共利益,也导致行政合同与民事合同的差异。

 

第三单元讨论的主要内容为行政协议案件的审理和裁判,由北京市第一中级人民法院行政庭庭长薛峰主持。最高人民法院第五巡回法庭主审法官杨科雄结合自身的审判经验,表述行政协议的审理类型化对于审判工作而已是至关重要的;北京市第一中级人民法院行政庭法官赵峰分享了行政协议领域的审判经验,从行政协议审查范围、处理方式、法律适用和裁判方式等角度对比了行政协议和民事合同审理的差异,列举了真实案例,加深了与会人员对实践层面行政协议审判的理解。与谈讨论环节,北京大学总法律顾问、法学院教授王成提出,更应当在实质层面加强行政协议的平等和意思自治,对行政协议的程序违法问题等应当根据具体情况区分对待,注重体现比例原则。自由讨论环节,门头沟区法院副院长闫洪升提出,审理行政协议履行案件时,应当重视政府履行能力和对第三人利益的保护;北京市第一中级人民法院行政庭的肖克法官对行政协议的识别标准进行了分类,提出在审理行政协议案件时,应当先进行合法性审查,在此基础之上进行合约性审查,对当事人诉求应当进行着重考虑,最终达到化解矛盾的目的;中国政法大学法治政府研究院副院长赵鹏副教授对两位法官的报告进行了进一步探讨,他还提到,在行政法教学中也应当重视对行政行为的拓展。

在本次论坛精彩的报告、丰富的与谈和激烈的互动交流环节之后,北京市第一中级人民法院马立娜副院长对会议作了简要概括和致谢,会后,与会人员共同合影,本次论坛圆满结束。

内容来源:法治政府研究院公众号