来源:《法学》2014年第10期 作者:何家弘 日期:2015年02月10日 

【内容提要】面对制度性、社会性腐败现状,中国的反腐败战略重心要从惩治贪官转向预防腐败。就反腐败的整体成效而言,预防比惩治更为重要。官员财产公示是预防腐败的指标性措施,但是这项制度在中国正陷入进退两难的僵局。面对过去30年积累的腐败重负,适度宽赦是国人无奈的选择。预防为主的反腐败战略观可以为打破官员财产公示僵局提供思路,而自愿公示、抽选公示、晋级公示可以作为全面推行官员财产公示制度的进路。
【关键词】反腐败 战略重心 官员财产公示

    当下中国的腐败问题是相当严重的,因为它已不是个体性腐败,而是制度性腐败、社会性腐败。所谓个体性腐败(individual corruption),即主要因为个人的道德品质低劣导致的偶发性腐败。即使在清廉度极高的国家和地区,这种腐败也会存在。所谓制度性腐败(institutional corruption or systematic corruption),即主要因为制度缺陷和漏洞导致的多发性腐败。在这种制度下,不仅坏人恶人会腐败,品行一般的人也会腐败。所谓社会性腐败(social corraption or systemic corruption),即主要由于文化习俗和行为环境等社会因素造成的普遍性腐败。它与制度性腐败往往有着常态联系,且已不只存在于政府官员的群体,而是蔓延到社会的各行各业,譬如工商企业、社会团体、文艺体育、教育卫生等领域。在过去30年里,中国查办了许多贪官,包括逾百名省部级以上的高官,但是反腐败的整体成效确乎不大,因为社会中还有很多甚至更多的贪官。因此,中国的决策者必须对反腐败战略进行反思。笔者以为,要保证反腐败斗争的实效与长效,中国反腐败的战略重心应该从惩治贪官转向预防腐败。实际上,这一转向已然开启,只是应该以更加明晰的方式践行。

一、反腐败战略重心要从惩治贪官转向预防腐败
  犯罪是危害社会的行为,犯罪者应该受到社会的惩罚,这是天经地义的;同时,社会还要努力阻止这类危害的发生,因此就要对犯罪进行预防,这是顺理成章的。惩治犯罪是维护社会正义的需要,预防犯罪是维护社会安全的需要。于是,惩治犯罪和预防犯罪宛如车之两轮、鸟之两翼,成为人类社会与犯罪作斗争的两条基本战线。在中国,人们经常把惩治犯罪称为“打击犯罪”,因此便有“打防并重”、“打防结合”等说法。一般犯罪如此,腐败犯罪亦然。
  惩治腐败犯罪的基本路径是通过查办案件将贪官绳之以法。其成效是显而易见的,也是大快民心的。预防腐败犯罪的问题则比较复杂,涉及社会的方方面面,需要国家、群体、个人的合力,因此常被称为“综合治理”和“系统工程”。而且,预防腐败犯罪很难在短期内见到成效,或者其成效具有隐伏性,难以让民众感知。于是,一些国家的领导者在面对严重的腐败态势时往往倚重惩治,通过加大查办腐败案件的力度来获取民众的支持。
  惩治腐败的着眼点在于“过去时”的腐败,而预防腐败的着眼点在于“现在时”和“将来时”的腐败。中国近年查处的腐败案件——特别是那些大案要案——往往都发生在多年以前。于是,我国的反腐败斗争就主要着力于昨天乃至前天的腐败。一方面,许多贪官被查办,民众拍手称快;另一方面,许多官员在贪腐,民众仍在抱怨。由于我们没能改良社会中生成腐败的土壤,没能修补制度上生成腐败酌漏洞,贪官便犹如韭菜般割了一茬又一茬,形成反腐不断、贪官辈出的诡异景双、正如中国历史上以严刑反腐著称的明朝开国皇帝朱元璋的感叹——奈何朝杀而暮犯!
  从社会发展的角度来看,反腐败的成效不在于抓出多少贪官,而在于社会中还有多少贪官。反腐败的要点不是昨天和前天的腐败,而是今天和明天的腐败。因此,反腐败必须从“源头”上进行治理,要把住“腐败大道”的人口,阻止那些禁不住诱惑的官员误人歧途。简言之,预防腐败比惩治贪官更为重要。汉代思想家荀悦曾说:“尽忠有三术:一曰防,二曰救,三曰戒。先其未然谓之防,发而止之谓之救,行而责之谓之戒。防为上,救次之,戒为下。”⑴把此话用于反腐败:预防明天的腐败是上策,阻止今天的腐败是中策,惩治昨天的腐败是下策。
  有了中国国民党因政府官员腐败而垮台的前车之鉴,中国共产党的领导着一直重视预防腐败的工作。在执政初期,中共中央就在严惩刘青山、张子善等大贪官的同时,加强对各级领导干部的思想教育,主要通过政治运动和政治学习等方式预防腐败。在中华人民共和国成立之后的前30年,腐败犯罪基本上处于较低的水平。20世纪肋年代,经历了“文化大革命”的动荡和“改革开放”的冲击,一些领导干部丢弃了艰苦奋斗的优良传统,开始贪图享受,贪污腐化。人民群众对于部讲排场、比阔气、大吃大喝、游山玩水、请客送礼、超标住房、豪华座车等现象极为不满,社会上反腐败的呼声日渐高涨。于是,反腐败逐渐成为执政党关注的重要问题之一。
  1978年,检察机关重建之后,各级检察机关相继成立了经济检察部门,负责贪污、贿赂、挪用公款、偷税抗税等类犯罪案件的侦查工作。1989年8月,广东省人民检察院率先在经济检察处的基础上成立反贪污贿赂工作同。随后,其他地区的检察机关也相继效仿。1995年11月10日,最高人民检察院成立反贪污贿赂总局。1996年修改《刑事诉讼法》之后,检察机关不再负责偷税抗税等类经济犯罪案件的侦查,反贪局成为了专门查办国家工作人员贪污受贿犯罪案件的机构。⑵此外,国务院于1987年成立监察部。1993年,中共中央和国务院决定监察部与中纪委机关合署办公。至此,中国建立了以检察机关反贪污贿赂部门和纪检监察机关为主体的二元反腐败体系。虽然这一时期也有人提出了标本兼治、惩防并举的口号,但是反腐败斗争还是以查办腐败案件或惩治贪官为主。中国第一任监察部长尉健行在1989年7月1日的讲话中就明确指出,监察机关反腐败的基本任务就是,一手抓办案,一手抓建设,而办案是当前工作的重点。所谓“办案”,就是要坚决惩治腐败,雷厉风行地查办一批大案要案。所谓“建设”,就是要提出一批既切实可行,又能使党心、民心为之振奋的反腐败措施,对目前普遍存在、群众又十分痛恨的腐败现象提出一些惩治的措施。⑶由此可见,当时反腐败的战略重心就是惩治贪官。
  世纪之交,随着腐败问题的恶化,特别是胡长清、成克杰等大案的查办和披露,如何加强预防腐败工作的问题越来越受到重视。2000年,最高人民检察院成立职务犯罪预防厅。随后,全国各地的检察机关也都设立了职务犯罪预防处或科、形成了预防腐败犯罪的专门队伍。
  2002年11月,中国共产党的十六大召开,以胡锦涛为核心的中央领导集体明确提出了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉基本方针。2005年1月,中共中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。2007年6月25日,胡锦涛在中央党校发表重要讲话时强调:坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系,在坚决惩治腐败的同时,更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设。⑷
  2003年12月10日,中国由监察部和外交部委派的代表签署了《联合国反腐败公约)。该公约强调“更加高效而有力地预防和打击腐败”的反腐败宗旨,并且在第6条中明确规定,各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则,“确保设有一个或酌情设有多个机构”以预防腐败,并赋予这些机构“必要的独立性”,以及“必要的物资和专职工作人员”。2005年10月27日,全国人大常委会审议并批准了(联合国反腐败公约》。2007年9月,中国根据公约的要求成立了国家预防腐败局,由监察部部长兼任局长。⑸2011年6月,中国检察学研究会成立了职务犯罪侦查与预防专业委员会,其宗旨在于加强对贪污受贿等职务犯罪侦查和预防的理论研究,进一步提升反腐倡廉建设的科学化水平。⑹
  2012年11月,新当选的以习近平为首的党和国家领导人继续坚持“惩治和预防相结合”的反腐败方针。2013年12月,中共中央印发的(建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划)明确提出:经过今后5年不懈努力,坚决遏制腐败蔓延势头,要认真解决“四风”问题,⑺让党风政风和民风社风有新的好转;要进一步加大惩治腐败的力度,更有效地发挥纪律约束和法律制裁的警戒作用;要扎实开展预防腐败工作,让党员干部廉洁自律意识和拒腐防变能力显著增强。⑻2014年5月,中央军委还印发了(贯彻中央精神,深入推进军队惩治和预防腐败体系建设工作规划),要求全军和武警部队认真贯彻执行。⑼
  毫无疑问,上述举措对于加强预防腐败工作来说都是很有意义的。这些年来,预防腐败的专门机构也确实做出不少努力,包括监督领域的扩展和预防机制的创新。例如,检察机关的职务犯罪预防部门就探索出预防调查、犯罪分析、预防咨询、预防建议、专题报告、年度报告等工作方法,女D强对职务犯罪风险源点的排查,研究可能发生腐败的重点环节,研究系统预防的机制和规范,努力提升职务犯罪预防的专业化水平。但是与查办腐败大案在社会上引发的反响相比,这些预防腐败的措施总给人一种“虚张声势”或“小打小闹”的感觉。换言之,虽然许多领导都在强调预防腐败的重要性,但是中国的反腐败实际上仍然沿袭着以惩治为主的基本路线。而要完成反腐败的战略重心从惩治贪官转向预防腐败,就要从战略的高度看待预防腐败的重要性,就要从预防腐败的角度去制定反腐败的总体规划,就要把反腐败的重心从治标转向治本。
  2014年7月29日,中共中央政治局在宣布对前政治局常委周永康立案审查的决定时,还宣布将于2014年10月在北京召开中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议,其主要议程是研究全面推进依法治国的重大问题。笔者以为,这标志着我国的反腐败重心将从治标转向治本。⑽诚然,推进政治体制改良是治本的必然路径,但是要循序渐进,因此当务之急是先要推出一些具有指标意义的预防腐败制度,譬如官员财产公示制度。

二、官员财产公示是预防腐败的指标性制度
  早在18世纪,瑞典王国的首相等大臣就向民众公开自家的财产纳税清单,瑞典成为人类历史上最早实行官员财产公示制度的国家。1883年,英国议会通过《净化选举,防止腐败法》,规定议员候选人必须公示个人财产,英国遂成为世界上最早对官员财产公示进行立法的国家。自20世纪70年代以来,通过制定“阳光法”来对政府官员进行监督和制约的做法成为一种潮流,官员财产公示也成为许多国家预防腐败的基本措施之一。1978年,美国国会通过《政府道德法》,要求立法、司法、行政官员按照统一要求公开申报财产。法国于1983年颁行的《政治家生活财产透明度法》和加拿大于1994年颁行的《公职人员利益冲突与离职后行为法》中都有官员财产公示的规定。此外,坦桑尼亚、尼日利亚、巴基斯坦、斯里兰卡、印度、越南等发展中国家也以不同形式颁布了公务员财产公示的法规。至2010年年底,在收入世界银行数据库的176个国家中,146个国家建立了官员财产公示制度,占83%;经济合作与发展组织(OECD)的34个成员国全部实行了官员财产公示。此外,实行官员财产公示的国家在拉丁美洲、加勒比、东欧和中亚地区占90%,在南亚、东亚、太平洋和撒哈拉南部非洲地区占65%,在中东和北非地区占60%。⑾新加坡前总理李光耀在推行铁腕反腐制度时说:“一个国家如果没有建立公务员财产公示制度,这个国家的反腐败就只能是镜中花、水中月。”⑿
  俄罗斯也是世界上腐败问题比较严重的国家,因此其领导人也在努力加强反腐败的预防措施。2008年3月,梅德韦杰夫就任总统10天后便宣称:我们不能再等了,腐败已变成一个制度性问题,我们应该用制度性的对策来应对这个问题。同年12月,俄罗斯联邦杜马通过《反腐败法》,规定国家公务员必须向税务机关申报家庭收入和财产等信息,而且这些信息经审查后要在官方网站上公布。2009年5月,梅德韦杰夫还通过总统令明示了那些必须公开申报家庭财产的联邦政府职位,包括总统、总理、部长、议员等联邦政府的高级官员。2012年3月,梅德韦杰夫又宣布了一项新的法令,要求俄罗斯所有公务员都必须申报其大额收入以及购买住房、汽车、股票等信息,而且规定任何社会团体和个人都可以和执法机构、政党、媒体一样查阅上述信息。⒀2013年4月,俄罗斯联邦杜马通过了禁止公务员及其配偶和未成年子女拥有境外银行账户及存款的法案,违反此项规定的公务员将被处以500万到1 000万卢布的罚款或高达5年的监禁。普京总统于2013年4月签署总统令,要求政府公务员必须在3个月内关闭所有海外账户并出售海外资产,否则将被免职。⒁另据俄罗斯塔斯社最近的报道,普京总统于2014年6月23日向国家杜马提交了旨在完善预防腐败制度的法案,要把公开申报财产的要求从担任重要职务的官员扩大到所有公务员。国家杜马安全和反腐委员会主席亚罗瓦娅说:“重要的是这些措施是必须执行的,对全体官员提出了共同要求,因为社会将国家管理、国家安全、保障经济利益和社会利益的责任都交给了他们。”⒂
  上述经验表明,官员财产公示是行之有效的预防腐败制度,而且具有彰显执政者反腐败决心的指标意义。官员财产公示制度的功能主要表现在以下几个方面:第一,通过官员财产公示,可以让民众监督官员的财产及其增长情况,从而增加官员进行权钱交易的难度,减少腐败的机会。第二,通过官员财产公示,可以加强对官员行为的约束,进而使官员养成遵纪守法的行为习惯,以防堕入贪腐的泥潭。第三,通过官员财产公示,可以加强对官员财产的监控,从而防止社会财富流向海外,遏止“裸官”的腐败。第四,通过官员财产公示,可以增加政府的透明度,进而加强官员的民主意识,并提升政府的公信力。第五,通过官员财产公示,可以改变官员的特权思想,进而增进社会的公民意识和平等观念。特别值得一提的是,官员财产公示可以促进中国人观念的转变。由于中国具有悠久且浓厚的封建专制传统,所以特权观念和等级观念根深蒂固。其表现之一就是地位在上的人可以享有较大的知情权和隐私权。上边的人可以知道下边的人的隐私,而下边的人却不能知道上边的人的隐私。官员财产公示就是要颠覆这种传统观念。一个人想呆在上边,就必须放弃较多的隐私权,否则就得到下边来,这也正是现代法治之,“治官限权”精神的体现。总之,世界上许多国家和地区的经验都表明了官员财产公示制度的价值,中国没有拒绝实行的正当理由。
  其实早在1987年,全国人大常委会法制工作委员会主任王汉斌就提出要研究国家工作人员申报财产制度问题。1994年,第八届全国人大常委会把《财产收入申报法》列入立法规划,但后来未能进入立法程序。1995年,中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。2000年,中央决定在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度。由于这些申报都是向本单位组织人事部门的内部申报,而且缺少有效的审查机制,所以基本上流于形式。面对社会上日益增长的官员财产公示的呼声,一些地区开始进行试点,但是“千呼万唤始出来,犹抱琵琶半遮面”。例如,2009年1月,新疆阿勒泰地区要求2008年12月新提任的55名副县级公务员申报个人财产,但是采取了“两本账”的做法:第一本包括工资、奖金、补贴、礼金等,对外公示;第二本是全部财产情况,不对外公开。同时,浙江省慈溪市也要求公务员申报家庭财产,包括个人收入、未成年子女名下的房产、私家车等,但是仅在本单位范围内公示,而且申报人员不包括当地的主要领导。此后,四川高县、湖南浏阳市、宁夏银川市也都以不同方式进行了官员财产公示的试点,但都不是完全的财产公示,而且多属于昙花一现。⒃
  面对民众的呼声,国家决策者虽然也表示要认真研究并在适当时机推出官员财产公示制度,但是只听楼梯响,不见人下来。有人还煞有介事地给出一些中国目前还不适宜建立官员财产公示制度的理由,如官员也享有隐私权,金融系统和房地产系统还没有完全联网的实名制,等等。一位纪检领导干部曾在2011年公开表态说,“我们感到有两个方面的条件是欠缺的:一是要建立起社会的诚信体系,二是信息统计体系,没有这两个体系的建立,我想这项制度实行起来是比较难的。”他还提出了技术问题背后的实质,老百姓考虑这个问题,说你公开就可以了,但高层考虑这个问题时,除了要实现反腐,还需兼顾社会稳定。“现在上面还有顾虑,怕放出去、收不住。”⒄此话半真半假,有实有虚。
  官员财产公示制度的出台无须以社会的诚信体系和信息统计体系为前提。我们首先要明确,这里所说的“建立社会诚信体系”并非指所有或大多数社会成员都能在社会交往中遵守诚信原则,因为若能如此,腐败问题就不会严重了。因此这里所说的“诚信体系”应该是指在存款、投资以及股票、房产等大额交易中的实名制,而信息统计体系则是指上述信息的全国联网,譬如有关部门推动多年却至今未能完成的全国主要城市的房地产信息联网。假如中国的房地产信息做到了全国联网,而且存款投资等都采取了实名制,那么对官员的财产申报进行审查确实就会变得易如反掌。但问题是,“一键查询”就能核实的事情,还需要公开申报吗?其实,正因为没有完全的联网和实名制,中国才需要官员财产公示。因为群众的眼睛是雪亮的,可以发现那些没有联网或实名的“不良资产”,贪官的欺瞒行为更容易露出马脚,这项制度才更有执行力和威慑力。再者,正因为可能有许多官员不如实申报财产,中国才需要公示。近年来经过网上披露而被查办的“房叔”、“房婶”、“房姐”、“房嫂”等贪官,都曾经按照国家规定进行申报,但一般都仅申报一二套房产,结果却被查出少则几套十几套,多则几十套甚至上百套的房产。说一句“马后炮”的话,假如中国从1995年就开始让官员公开申报全部家庭财产,这些贪官恐怕就很难如此“潜伏”了,而且大概也不会有这么多官员走上贪腐之路了!
  不过,社会稳定确实是国家决策者必须要考虑的问题。倘若众多官员名下都拥有大量财产,那么实事求是地公布开来确实有可能引发社会震荡。由此可见,推进官员财产公示制度的真实障碍就在于当下中国拥有不适宜公开之财产的官员数量太多。然而,官员财产公示制度的作用是反腐败,不是证明官员的清廉。中国不能等到所有官员或大多数官员都能如实申报那一天才建立官员财产公示制度,不能等到所有官员或大多数官员都成为清官那一天才建立官员财产公示制度。一方面是百姓的强烈要求,一方面是官员的重重阻力。于是,官员财产公示这项很好的预防腐败制度就在中国陷入了进退两难的僵局。

三、预防为主的战略观可以为打破官员财产公示僵局提供思路
  如前所述,官员财产公示制度的主要功能是预防腐败,但是也具有发现腐败线索并进而惩治腐败的作用。在腐败问题不太严重的国家或地区建立这样的制度,预防和惩治的对比考量并不重要。但是在腐败问题相当严重的国家和地区推出这项措施,惩治抑或预防就会成为一道现实的选择题。如果反腐败的战略重心是惩治贪官,那么建立官员财产公示制度的着眼点就是昨天和前天的腐败;如果反腐败的战略重心是预防腐败,那么建立这项制度的着眼点就是今天和明天的腐败。在后一种情况下,推出官员财产公示制度的目的不是查办和惩治已经发生的腐败犯罪,而是阻止和预防尚未发生的腐败犯罪。明确这一点,对于回答上述选择题乃至打破官员财产公示僵局是颇有裨益的。
  历史经验表明,当某类犯罪问题积累到很高程度时,赦免就成为一条摆脱的路径,譬如“大赦天下”。古今中外都曾有执政者大赦天下的做法。据说,中国历史上的大赦起始于汉朝,盛行于唐宋。新皇登基,往往都会大赦天下。即使没有换位,皇帝也可能隔几年就大赦一次。正如《水浒传》中宋太公对怒杀阎婆惜的宋江所言,等个“一年半载”,“皇恩大赦下来”,就可以回家父子团聚了。大赦天下并非古代帝王的一时勃兴之举,而是基于多方面综合考量的决策,其中既包括显示皇恩以收买民心,也包括甩掉包袱开创新局。
  现代国家也有大赦,但与古代王朝不同,不是皇恩浩荡,而是以政治考量为基础的刑事政策。大赦指国家元首或者国家最高权力机关对某类罪犯或犯罪行为一律予以赦免的制度。例如,1977年,美国总统卡特就宣布对在越战中逃避服兵役者实行大赦。1986年,美国政府推行移民改革,附条件地大赦了300万非法移民,⒅而目前又在考虑是否对现有的1100万非法移民实行大赦。⒆如果说大赦越战逃兵还隐含着关于该战争是否正当的考虑,那么大赦非法移民则主要是考虑了此类违法犯罪行为的人员数量庞大。
  20世纪中期,香港的经济发展很快,但与此同时,行贿受贿等贪腐行为也开始泛滥,警察向管区内的商户和娱乐业收取“保护费”然后警队分钱的做法十分普遍。1973年,一个名叫葛柏的英籍总警司涉嫌受贿之事被报纸披露后潜逃英国。于是,市民上街游行,群情激愤,要求港府采取有力措施反腐败。1974年2月,廉政公署应运而生。一年后,葛柏被引渡回香港接受审判,后获判4年监禁。随后,廉政公署开始全面调查警队中的腐败问题,但因涉案警员众多而引发警察反抗。1977年,数以千计的警员上街游行,一批警员还冲进廉政公署,爆发“警廉冲突”。另有警员到总督府前静坐示威,逼迫总督宣布“特赦”。经过研判,港督麦理浩于1977年11月5日深夜发表紧急特赦令,宣布除非涉及非常严重的罪行或已经调查的案件,对警员1977年1月1日前所犯贪污罪行不予追究。这一“既往不咎”的特殊举措,既维护了社会稳定,也开启了廉政新端。⒇
  贪官也是人。诚然,贪官绝不是高尚之人,但也并非都是邪恶之人。其中,有些人真坏,利用“改革开放”生成的制度缺失或漏洞,千方百计地以权谋私中饱私囊;有些人本来不太坏,但在物欲横流人心向恶的社会环境中,未能把持自我拘束私欲而陷入泥潭。仅举一例。2011年1月,重庆市高级人民法院原副院长张弢被贵州省遵义市中级人民法院以受贿罪和纵容黑社会性质组织罪判处死缓。(21)张弢曾经是中国人民大学法学院的硕士研究生,晚笔者两年,虽非同门,也算得师弟。毕业后,他去了中国社科院法学所,成为刑诉法学界的后起之秀。再后来,他转入仕途,于2002年担任重庆市高级人民法院副院长,并于2006年入选“重庆市优秀中青年法学家”,还当上西南政法大学的兼职教授,结果却锒铛入狱。
  窃以为,张弢本不是坏人,甚至也不是比笔者更坏的人。笔者与他有着相似的经历,只是当年没有选择去做官而已。然而,在当下中国,想当官的人很多,因为当官有太大的诱惑,不仅有权有势,而且有名有利。于是,有才华、有能力、有关系、有后台的人,适合做官与不适合做官的人,为了一个共同的“人生目标”,纷纷挤入官场,然后八仙过海各显其能地往上爬。然而,官职有限,官欲无限。于是乎,“因嫌纱帽小,致使锁枷抗;昨怜破袄寒,今嫌紫蟒长;乱哄哄你方唱罢我登场,反认他乡是故乡。”(《红楼梦》中言)多少人为当官而迷失自我,甚至搭上了身家性命!当事人,悔不当初;旁观者,暗中庆幸。然而,大批官员获罪,绝非社会之幸事,其对社会的发展和稳定都有负面影响。特别是当腐败的主要原因是制度的缺陷漏洞和社会的习俗环境等因素时,适度的宽赦可能是一种比较好的选择。人世间需要宽恕,反腐败也需要宽恕。往高说,宽恕是一种美德;往低说,宽恕是一种无奈。
  中国1954年的《宪法》曾经规定有大赦制度,但后来被取消。现行法律中只有“特赦”制度,而且自1975年以来一直处于“休眠”状态。近年来,一些刑法学者呼吁在适当时机“激活”特赦制度,对于那些已经改恶从善的、没有社会危害性的、在特定历史条件下判刑偏重或因政治观点不同而判罪的罪犯进行特赦。这一主张有其合理之处。而且,我们可以把这种附条件宽恕罪行的思路运用到反腐败之中,从而推动官员财产公示制度的出台。
  如前所述,中国推行领导干部“内部申报”制度已近20年,但是它未能为反腐败发挥实际作用。处级以上干部每年都要填写申报表,交给单位的组织部门。组织部门的少数领导有权查阅这些报表,但一般也不去查阅,大量报表犹如“库存的垃圾”。这些年查处的许多贪官都曾经按时填写这种申报表的事实就具有极大的讽刺意味!财产申报不公开,对于反腐败没有实际意义。但是,官员财产公开申报,很多官员都从心里反对。(22)面对这种状况,笔者便产生了“以赦免换制度”的想法。2008年初,笔者在《法制日报》上连续撰写7篇文章,用一半是法学一半是文学的语言阐释了所谓“大赦贪官”的主张。(23)
  后来,面对社会上的质疑反对之声,笔者又撰文对自己的观点进行了说明与澄清。笔者的主张可以概括如下:第一,由全国人大常委会通过一项决议,宣布对过去的贪污受贿行为实行附条件的“缓查”——只要在规定期限内如实申报全部家庭财产而且在申报之后未犯新罪的国家工作人员,其申报的财产就不被追查。第二,严格推行官员财产公开申报制度,允许公民在网上查阅。第三,对现有反腐败机构进行整合,变分散为合力,而且首要任务就是全面审查官员财产申报是否属实。若没有申报之后的严查,缓查政策就将失去意义。第四,设立“中华廉政扶贫基金”,鼓励各级官员在申报之前将多余财产以实名或匿名的方式捐献给该基金,捐款不问来源。(24)
  用附条件缓查贪官的政策换取官员财产公示制度的出台,这属于治疗腐败顽疾的一剂猛药,虽然见效快,但是政治风险也很大,因为它容易遭受民众的反对,引起社会动荡。笔者的观点提出之后,在社会上就曾引来诸多非议。(25)其实,还有一些专家学者也提出过类似的主张,例如反腐问题专家李永忠、历史学家吴思和经济学家许小年等。当然,也有许多专家学者反对“特赦”贪官的主张。(26)后来,笔者考虑到“特赦贪官”的建议难以施行,于是就又提出了渐进式推出官员财产公示制度的建议,包括自愿公示、抽选公示、晋级公示等。(27)笔者以为,这种渐进式制度改良可以分为三步。
  第一步是自愿公示。毫无疑问,中国有相当数量的官员是能够坚守清廉的。但是在贪腐多发的社会环境中,这些清官被贪官绑架,甚至替贪官背上了黑锅。在官员财产公示的民众呼声中,一些清官就表示愿意公示财产。例如,2013年1月,广州市政协副秘书长范松青在广州“两会”期间就建议“广州率先试行公职人员家庭财产申报公开制度”,并率先晒出自家房产。(28)随后,广州市市长陈建华、佛山市市长刘悦伦、深圳市市长许勤等人也相继表态,“如有要求,愿意公开财产”。(29)对于范松青等人的做法,有人支持,有人反对,也有人质疑其作秀,借机出名。笔者以为,无论这些人的内心想法如何,这种行为都是应该鼓励的。众所周知,共产党人不求名利的说法已然成为天方夜谭,因为如此高尚的道德水准难接地气。其实,官员求名并非坏事,因为他们追求的一般都是好名,而求好名就要有好行。官员不求名才是非常可怕的,因为那就会变成赤裸裸地求利,譬如军中巨贪谷俊山。然而,纯粹个人的自愿公示行为对于国家的反腐败没有太大的意义。党中央应该通过一项决议,鼓励各级领导干部自愿公示家庭财产。中纪委可以创建一个公开的“财产公示网站”,中央直管干部都可以自愿在这里公示家庭财产,民众都可以随意查看。地方各级纪委也可以开设同样的网站,让地方各级干部自愿公示财产。此外,中央还可以制定一些鼓励自愿公示财产的政策,如自愿公示且属实者可以优先晋升。如果一些单位或地方的领导干部不愿特立独行,也可以“组团”公示。当下贪官可以组团,清官当然也可以组团。常言道,奉法者强则国强,奉法者弱则国弱。目前中国最大的社会问题之一就是奉法者不强,遵纪守法之人往往成为弱势而且吃亏倒霉的群体。这才是法治之悲哀!中央领导带头的自愿公示一定能够得到民众的鼓掌和欢呼,让清官扬眉吐气,让贪官灰头土脸,有助于营造“奉法者强”的社会行为环境。目前,财大气粗的贪官们已经把执政党逼到了墙角,那么执政党就应该采取反制措施,把贪官们逼到墙角。假如某个单位或地方的许多干部都自愿公示了,剩下的个别人支撑不住,做出跳墙抑或跳楼之类的蠢事,那也就是薄幸之中的不幸了。
  第二步是抽选公示。如前所述,推行多年的内部申报制度已然流于形式。填写者无诚心,审查者无实意,上下都知真情,只是心照不宣。据说,有些地方或单位的领导们懒于动笔,就让秘书或办公室人员代为填写,甚至代拟金额。如此申报,于反腐败何用?通过近年来查办的腐败犯罪案件,人们已经清楚地看到这种内部申报制度的弊端。于是,中纪委领导决定要加强对财产申报材料的审查,而且要采取随机抽查的方式。(30)然而,抽查若不公开,恐怕很难保证其效率和公正。因此,笔者建议,在现有内部财产申报制度的基础上每年随机地公开抽选一定比例的官员进行财产公示。具体来说,所有县处级以上干部还按照现有规定每年内部申报家庭财产,但是每年将有1%的省部级干部、5%的司局级干部、10%的县处级干部被以“公开抽奖”的方式挑选出来,在网上公示其申报材料,由民众参与审查。只要做到抽选过程的公开公正,这种做法就一定能够提升内部申报制度的效用,而且可以强化官员的守法意识。倘若这百分之几的抽查概率会让一些官员寝食不安,那也算是应合了天理人心。
  第三步是晋级公示。这些年在讨论官员财产公示制度的时候,所谓“老人老办法,新人新办法”的改革思路大概是最容易被官员们接受的,因而被认为是最有可能被采纳的,一些地方也开始进行了尝试。例如,哈尔滨市于2014年8月11日宣布,拟提拔考察的干部人选必须公开收入、汽车、住房等个人资产。(31)不过,人们对“新人”的理解有所不同。有人理解为新进入国家公务员队伍的人,有人理解为新获得职务提升的人。笔者赞成后者。倘若只要求新考上公务员的大学生们公示财产,而现有的公务员都是“老人老办法”,那对于当下中国的反腐败没有现实意义。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第36条提到了“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”。根据中纪委有关负责人的说明,这句话应该包含了采取“老人老办法、新人新办法”的方式来推进官员财产公示的意思,而照此坚持20年就可以“涵盖”现任领导干部阶层了。(32)笔者以为,全面公正的晋级公示制度并不需要20年的时间就可以“涵盖”现任领导阶层。借鉴世界各国官员财产公示自上而下的做法,晋级公示的对象应该是中高级领导干部,而不应是基层领导干部,因为后者的人数太多,也缺少指标性价值。例如,我国可以规定副处级以上领导干部在获得晋级时都要在网上公示其家庭财产,那么某处长成为副局长或局长的候选人时,他或她就必须在网上进行财产公示;某局长成为副部长或部长的候选人时,他或她也要在网上进行财产公示。当然,他或她也可以选择不公示,但那就意味着放弃升官的机会。这种晋级公示制度在正式启动之后大概只需要三五年的时间就可以进化为全面的官员财产公示制度了。
  根据世界各国的经验,建立官员财产公示制度必须以“顶层设计”为前提,不能像经济体制改革那样让地方政府“摸着石头过河”。自2009年以来,我国的许多地方政府都以不同方式进行了官员财产公示的试点,但结果都差强人意。(33)因此,笔者建议党中央就官员财产公示问题作出统一决策,而且可以把上述三个步骤互相衔接起来。第一阶段,党中央在鼓励全国各级领导干部自愿公示家庭财产的同时,选择一些地方或单位开始进行抽选公示的试点。同时,中纪委和地方各级纪委设立“中华廉政扶贫基金”,鼓励各级官员将多余财产以实名或匿名的方式捐献给该基金,捐款不查来源,但收入与支出都要向社会公布。这一阶段的时间可以设定为1—3年。第二阶段,党中央在总结各地试点经验的基础上,在全国推行随机抽选一定比例的官员公示财产的做法,同时选择一些地方或单位开始进行晋级公示的试点。这一阶段的时间也可以设定为1—3年。第三阶段,党中央在总结各地试点经验的基础上,在全国推行处级以上干部的晋级财产公示,并在适当时机转化为全面的处级以上干部的家庭财产公示。这一阶段的时间还可以设定为1—3年。如果进展顺利,中国可在少则三五年多则十来年的时间内建成官员财产公示制度,开启反腐倡廉的新纪元。
  当然,官员财产公示制度自身也不能完成预防腐败的任务,必须辅以相关的制度措施,其中最为重要的就是公示内容的审查机制和虚假申报的处罚机制。笔者建议,对于自愿公示家庭财产的官员,各级纪检机关负责审查,但不必主动出查,待有人检举揭发其公示内容不实时再查。对于抽选公示家庭财产的官员,各级纪检机关要主动进行审查,而且要鼓励民众通过多种渠道提供相关信息,并运用各种手段进行调查核实。对于晋级公示家庭财产的官员,各级纪检机关可以会同单位的组织部门进行审查,无论是否有人检举揭发,都要逐一审查。凡是在审查中发现未能如实申报的官员,都要根据隐瞒的数额和情节进行处罚。例如,瞒报财产数额在10万元以上100万元(人民币,下同)以下的,给予警告、记过或降级的处分;瞒报财产在100万元以上1 000万元以下的,给予撤职处分;瞒报财产在1 000万元以上的,给予“双开”(34)处分。上述瞒报财产指的是当事人能够给出正当来源的财产,因而这只是对其不如实申报行为的处罚。如果瞒报财产涉嫌贪污受贿等犯罪,则要移送检察机关查办,依法追究刑事责任。上述查处的过程和结果都要向民众公开。
  毋庸讳言,无论是自愿公示还是抽选公示抑或晋级公示,都不是对所有腐败犯罪的一律查处,或者说,都是在一定程度上采取了宽赦部分贪官的策略。然而,这些制度建设有利于预防腐败。更为重要的是,这些宽赦本身是公开公正的,不同于“暗赦贪官”。其实,古今中外都有暗赦贪官的做法。譬如,大清朝的乾隆皇帝也反腐败,也曾经严惩一批贪官,但是一直给身边的大贪官和绅以“特赦”。在此之下,和绅也利用权力“特赦”手下贪官。由于有权“特赦”者往往掌管查办腐败的官员,所以只要告知查办者不要调查某人或某事,就可以达到“特赦”的效果。当然,这种“特赦”没有正式的法律效力,因此只能以特赦者掌控大权为前提。一旦大权旁落,“特赦”也即失效。
  很多人一听说特赦贪官便情绪激动高声反对,甚至气急败坏口出粗言,但是对于那些发生在身边的“暗赦”却置若罔闻或习以为常。其实,“暗赦贪官”对社会对国家的危害比“明赦贪官”更大。一方面,“暗赦贪官”会破坏国家法治。在同一个国家中,有些贪官受到惩罚,有些贪官得到“暗赦”,这显然会损害司法公正和社会正义。于是,一些受到惩罚的贪官便感到心里极不平衡,抱怨为何只查自己不查别人;而民众也会把一些被查办的官员视为“倒霉蛋”抑或“弱者”,甚至给与同情。另一方面,“暗赦贪官”会污染行为环境。官员们会从那些被查办的贪官和“暗赦”的贪官身上吸取经验教训,努力提高自己的“官场生存能力”。他们知道,“问题”不在于自己贪不贪,而在于自己有没有“保护伞”。这显然会助长官场上的结党营私之风。总之,宽赦部分贪官的做法是可以接受的,但一定要公开公正地进行,否则就无法走出腐败到反腐败再到更腐败的怪圈。

四、结语
  在过去30年,中国背上了相当沉重的腐败包袱。而腐败的生成原因是多方面的,既包括人性本能中生成腐败的原因,也包括社会习俗和社会转型期中生成腐败的原因,还包括制度设计和制度运行中生成腐败的原因。在如是环境中,不仅坏人恶人会腐败,品行一般者也会腐败。在过去30年,中国查处了许多贪官,但是反腐败的整体成效不大,因为即使是严厉地惩治贪官也只能遏制腐败泛滥的势头,并不能改变社会中生成腐败的土壤和环境。我国的执政者必须对反腐败战略进行反思和调整,不要纠结于过去,而要着眼于未来,创设具有中国特色的反腐倡廉新制度。常言道,前人栽树,后人乘凉;前人毁林,后人遭殃。我们既是后人,又是前人。我们不能一边抱怨前人毁林不种树,一边又把植树造林的责任都留给后人。官员财产公示等预防腐败的制度,不仅涉及当代中国人的利益,而且涉及子孙后代的福祉。究竟是把腐败恶疾流传给后人,还是把预防腐败的制度流传给后人,这是我辈必须用实际行动选答的问题。
 
【注释与参考文献】
  ⑴特引自瞿丰:《犯罪学原理》,湖北人民出版社2002年版,第241页。
  ⑵参见刘超;《回顾及展望我国检察机关职务犯罪侦查权》。
  ⑶参见尉健行:《进一步明确反腐败的方针和任务》。
  ⑷参见《标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防》。
  ⑸参见“国家预防腐败局”词条。
  ⑹该专业委员全的成立大会于2011年6月21日在大原召开,山西省人民检察院王建明检察长当选为主任,最高人民检察院反贪污贿赂总局陈连福局长当选为常务副主任,笔者亦当选为副主任。参见《职务犯罪侦查与预防专业委员会在山西成立》。
  ⑺指党员干部的作风问题.包括形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风。
  ⑻参见《中共中央印发〈建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划〉》。
  ⑼事见《习近平批准〈军队惩治预防腐败规划〉》。
  ⑽反腐败的战略重心从治标转向治本.并不意味着治标就要终止。关于反腐败的治标之术和治本之道,笔者将另外撰文论述。
  ⑾参见林蔚文:《公务员财产公示制度之迫切性暨可行性研究》,《厦门特区党校学报》2013年第2期。
  ⑿《官员财产公示拿“新人”开刀是隔靴搔痒》问。
  ⒀2012年5月底,笔者应邀到莫斯科参加了主题为“反腐败的法律创新机制”的“第一后欧亚反腐败论坛”,并在“俄中圆桌论坛”上作了主题发言。以上是俄方专家介绍的情况。
  ⒁参见刘植荣:《看看国外高官的家财》,《羊城晚报》2013年6月8日第B5版。
  ⒂《普京加大反腐力度,俄所有公务员均需申报财产》,《参考消息》2014年6月25日第3版。
  ⒃参见《中国官员财产公示的曲折历程》。
  ⒄参见前注⑾,林蔚文文。
  ⒅参见一娴:《美国会再次大赦非法移民吗?》。
  ⒆2014年6月27日,美国参议院以68:32票批准了长达1200页的移民法案,该法案为1 100万非法移民提供了成为美国公民的13年计划。接下来该法案要提交众议院表决,但众议院的共和竞领导层誓言推翻该法案,并提出自己的移民法案。参见《美国:参院通过新移民法案》。
  ⒇1996年10月至1997年3月,笔者应邀到香港城市大学法学院做访问学者。其间,笔者专程参访了廉政公署,获知了这段历史的情况。另外也可参见《香港警务处——警廉冲突》。
  (21)参见“张弢”词条。
  (22)据全国人大代表王全杰称,其抽样调查数据显示,反对“官员财产申报”的官员高达97%。参见戴志勇:《如果民众能妥协,请你学着做清官》。
  (23)参见何家弘:《一个怪梦:大赦天下贪官》,《法制日报》2008年1月27日第10版;《怪梦解析:反腐败的“次佳”路径》,《法制日报》2008年2月24日第10版;《怪梦延伸:开创反腐败的新纪元》,《法制日报》2008年3月9日第10版;《怪梦链接:从“暗赦贪官”到“明赦贪官”》,《法制日报》2008年3月23日第10版;《怪梦演绎:社会成就感均衡论》,《法制日报》2008年3月30日第10版;《怪梦升华:官本位、金本位、善本位》,《法制日报》2008年4月6日第10版;《怪梦终结:执政党人的思想解放》,《法制日报》2008年4月13日第10版。
  (24)参见何家弘:《以缓查贪官换取官员财产申报制度》,《东方早报》2009年4月22日第23版。
  (25)参见余声:《何家弘:探索有中国特色的官员财产公开制度》,《南方都市报》2009年11月8日第4版。
  (26)参见刘薇、陈中小路:《“特赦”贪官五辩》,《南方周末》2013年2月2日第22版。
  (27)参见何家弘:《为“官财”公示支招》,《法制日报》2013年1月30日第10版。
  (28)参见《广州官员表示愿意率先进行财产公开》。
  (29)《广东多个市长称如组织上要求愿意公开财产》。
  (30)据报道,中纪委于2013年1月在北京召开第二次全体会议。此次会议提出对领导干部报告个人有关事项进行抽查核实。抽查的方式是按一定比例随机抽查,比例可能在20%左右。参见许浩:《中纪委抽查官员财产申报,涉房信息位列核查重点》,《中国经营报》2013年5月25日第2版。
  (31)参见张婷、凌晨:《5年来近40地区试点官员财产公开,超半数昙花一现》,《新京报》2014年8月18日第A14版。
  (32)参见周锦尉:《锲而不舍的“钉钉子精神”》,《新民晚报》2013年12月14日第A3版。
  (33)同前注(31),张婷、凌晨文。
  (34)即同时开除党籍、开除公职。
 
来源:《法学》2014年第10期
转载于中国法学创新网