1．法治变动分析

   十一大以来，我国法治建设多有起伏。党和国家在不同的历史时期对于法治建设有不同的认识和政策，其发展也贯穿了“文革”结束后整个中国改革发展的全过程，影响到政治、经济、社会和人民生活的各个方面。总体上，从十一大至十八大，我国的法治建设一直朝着逐渐成熟的方向进步。具体而言，党领导下的国家法治建设在法律信仰、立法、执法、司法和其他方面有不同的表述和注重。（参见表三）

法治的前提是要有法律信仰，然而几千年的中国历史思想传统，基本上信奉的是权力至上。[1]种制度和法律不因领导人的改变而改变，是我国法治国家建设的重要转折点。十五大之后，我国法治建设的各个方面发展迅速。十六大和十七大从全面落实依法治国方略的角度显示了对于法治的信仰确认，把依法治国作为建设社会主义民主政治的一项要求，而且强调党组织和党员要自觉维护宪法和法律的权威，是对党基于法律信仰提出的要求。党的十八大在十七大的基础上提出要全面推进依法治国，并将其作为走中国特色社会主义政治发展道路和政治体制改革的重要组成部分，提出法治是治国理政的基本方式。这一提法相比于十七大和十六大有较大进步，即从治国理政方式的角度强调对法律的信仰。因此，十一大之后，党领导下的国家法治建设在法律信仰方面总体来说是不断进步的。只有使法律的信仰成为民众的内心认同而非外在的强制，国家才能实现法治化。经历“文革”之后，党和群众在法律信仰方面有较大改观。在十二大上，法制建设作为政治体制改革的一部分，开始与社会主义民主发展结合起来，强调从各方面加强法治建设。十五大是明确表达法律信仰的一届党代会，不仅首次将依法治国作为治国方略确定下来，而且强调依法治国的具体涵义在于这

从十一大至十八大的历届党代会报告中，立法在法治建设中一直占有很大的比重。其中，十三大开始重视立法工作，并将其作为法制建设的重要内容，顺应改革的潮流，将立法作为巩固改革成果的方式。十四大更加重视规范经济行为的法规制定工作，比十三大在具体任务上有更加清晰的认识，说明我国在立法方面开始注重经济发展需要。在提出依法治国方略的同时，十五大还在立法方面提出了长远的目标，即建立中国特色社会主义法律体系，相比于前几届党代会有较大进步，不仅强调立法数量，而且强调立法的质量和系统性，表明我国开始重视成熟的立法。十七大在此基础上强调立法要更加科学和民主。十八大是在中国特色社会主义法律体系基本形成的情况下召开的，在立法方面，除了强调要完善这一体系之外，在提出拓展人民有序参与立法途径方面有很大进步，是在十七大提出民主立法基础上的具体实施。民主立法是社会主义社会本质的体现，也是社会主义法治的本质要求，民主立法是法治建设的基础性环节和基本内容。[2]不仅立法内容要民主，从立法程序上也要体现民主。同时，立法的质量问题也关系到法律的实施效果。所以，从立法方面来看，我国的法治建设在全面推进中国特色社会主义法律体系建设的过程中不断趋向完善。

在执法方面，党和国家的政策变化没有立法那么丰富，但也随着时代的变迁和现实的发展而趋向成熟。党的十一大仅从公安工作方面强调执法，而十二大更是没有提及相关内容。十三大开始提出要完善执法，但未有明确的目标。十四大在十三大基础上有较大进步，体现在加强执法监督，纠正以言代法、以罚代刑等现象，表明我国对于执法方面的问题有了更加清晰的认识。同时在政法队伍建设上，十四大也有所提及，重视提高执法水平。十五大明确提出要依法行政，保障公民权利，而且从执法责任制和评议考核制等方面保障对执法的监督。与前几届党代会相比，不仅从理念上更为进步，而且从具体制度构建上更加完善。十六大在执法上未有新的提法，仅强调执法监督和依法行政。十七大在十六大的基础上有所进步，提出对执法队伍建设的要求，同时重视保障宪法和法律的实施，十八大在执法方面依旧强调依法行政，只是在十七大基础上更加强调规范执法。国家法治化包括政府的法治化，依法行政是政府法治化的要求。[3]因此，从十一大到十八大党在执法方面的政策变化可以看出，我国逐渐重视依法行政，不断要求加强政府行政的合法性，到了十八大则把行政法治上升为理政的基本方式。

在司法方面，党的十一大和十二大未有明确涉及，但从十三大开始提出要保障司法机关依法独立行使职权，促进社会主义民主的法制化，是在“文革”后总结经验教训的一大进步。十四大提出要保障人民法院和检察院依法独立进行审判和检察权，比十三大的提法更加具体，说明党对于司法机关依法独立行使职权的认识更加深刻，是较大的进步。十五大首次提出要对司法进行改革，相比之前迈出了更大的步伐。尤其是其强调从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权，并从建立冤案、错案责任追究制度的角度提出了司法改革的具体方案，在执法队伍建设的同时加强司法队伍的建设。十六大提出要维护司法公正，十七大又再提及司法体制改革，而且从多方面具体提出了改革的目标。一方面强调建立公正权威的司法制度，另一方面保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权，有一定的进步。十八大延续了十七大的目标，深化司法体制改革，但没有提出其他具体的目标。

在法律监督和普法等其他方面：十三大开始提出要提高公民的法律意识，重视法制建设中公民的作用。十四大将民主法制实践与教育结合起来，在十三大的基础上对于提高公民法律意识有了初步的构想，但缺乏系统性。十五大开始提出要进行普法教育，不仅强调公民的法律意识，而且着重提高领导干部依法办事的能力。十七大不仅提出要进行普法宣传，提高全民法律意识，而且提出要尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利，相比之前的进步在于，不仅强调公民的义务，而且开始重视公民依法获得的权利。十八大除了强调普法教育外，着重强调了领导干部要在宪法和法律范围内活动，并提高运用法治化手段深化改革、解决矛盾的能力，但对公民参与法律监督等强调不够。

 

 

2． 经济市场化、政治民主化、国家法治化的关联分析

   从广义上讲，根据现代国家建设理论，现代国家建设就是使法制建设与市场经济、社会发展、民主政治相互协调统一的过程，是指有利于现代国家的存在、维持和强大的过程。[6]经过30多年的改革开放，我国逐步实现了农业、工业、国防和科学技术的现代化，经济总量走在了世界前列，经济市场化程度日益提高，但对于政治民主化和国家法治化究竟如何实现，学界观点不一。实践表明，通过法治的发展推动民主政治的发展，以法治国家建设统率整个经济和政治体制改革进程，是较为稳妥的路径选择。

十一大明确指出发展社会主义经济是无产阶级专政的基本任务，必须巩固和加强无产阶级在上层建筑包括在各个文化领域的专政和加强社会主义法制，以适应社会主义经济基础。十二大明确提出了贯彻计划经济为主、市场调节为辅原则的问题。以社会主义现代化经济建设为重点和主线，大力推进社会主义物质文明和精神文明的建设，健全社会主义民主和法制。突出强调经济建设的重要性，政治民主化与法治化的相关作用却较少提及。十三大首提我国正处在社会主义初级阶段的论断，经济上以公有制为主体，发展有计划的商品经济，经济体制改革的开始试水，对政治体制改革也提出了愈益紧迫的要求。发展社会主义商品经济的过程，应当同建设社会主义民主政治的过程相适应。不进行政治体制改革，经济体制改革不可能最终取得成功。国家的政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，民主和专政的各个环节，都应做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。法制建设必须保障建设和改革的秩序，使改革的成果得以巩固。此时已初步认识到经济市场化、政治民主化、国家法治化三者之间不可分割，均衡发展的重要性。十四大提出中国特色社会主义理论和社会主义本质理论。要求必须把发展生产力摆在首要位置，以经济建设为中心，推动社会全面进步。与此同时，也认识到政治稳定是改革开放和经济建设的前提。但实践中仍然贯彻经济是基础，政治和法制为经济服务的原有方针。

十五大明确指出要坚定不移的贯彻依法治国基本方略。经济体制改革的深入与政治民主化、法治化进程相辅相承。政治民主化是经济社会发展的前提和基础。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。民主发展依赖于法制的健全，法制的健全同样也是社会主义市场经济的客观需要。十六大报告指出，全面建设小康社会，经济建设是途径，民主政治是目标，二者相互促进。经济的发展对法制建设的完善提出了要求，只有法制建设跟上了，经济建设才能获得源源不竭的动力。随着“促进国民经济又好又快发展”观念的提出，十七大对法治建设提出了更高的要求。伴随着我国在经济、法治上取得的巨大成就，政治体制改革的时机日趋成熟，政治民主化建设的需求更加迫切。十八大明确指出，要以政治体制改革带动民主建设，而民主政治的实现需要法治的推进，政治体制改革的进行也需要法治先行。所以“要继续全面推进依法治国，继续深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。”（参见表四）

 

 

恩格斯在《费尔巴哈与德国古典哲学的终结》中主张：“国家，政治制度是从属的东西，而市民社会、经济关系的领域是决定性的因素”[7]。但他还认为政治具有相对的独立性、对经济发展具有同向、逆向和交叉作用，“国家权力对于经济发展的反作用可能有三种：它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反方向起作用，在这种情况下，它在每个大民族中经过一定的时期就要崩溃；或者是它可以阻碍经济发展沿着某些方向走，而推动它沿着另一种方向走，这第三种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。但是很明显，在第二和第三种情况下，政治权力能给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量的人力和物力的浪费。”[8]恩格斯这里所说的“国家权力”、“政治权利”与政治体制密切相关，政治体制的改革要促进经济和社会的发展，就必须与经济体制沿着同一方向和进度协同作用。政治体制改革要始终与经济体制改革相适应，这是改革开放以来党的一贯主张，但在现实中，政治体制改革却远远落后于经济体制改革。造成这一现象的原因在于人们对此思想并不统一，部分人害怕政治体制改革的过于激进会导致苏联解体的悲剧的再现。实际上，苏联解体的原因在于其政治体制改革先于经济体制改革，而我国的现状却是政治体制改革远远滞后并且已经到了不得不改的地步。十八大报告再次将政治体制改革提上日程，不少学者认为政治体制改革的方向在于法治先行。[9]笔者认为，法治先行、民主渐进，以法治国家建设统率政治体制和经济体制改革，建设包容性的经济与政治制度，是未来我国最合适的道路抉择，而其中首要的是构建法治顶层设计。

 

 

 

党中央在制定“十二五规划”的建议中指出，“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革”、“更加注重改革顶层设计和总体规划”。在改革的十字路口，推进与经济基础相适应的上层建筑的转变已成为我们当下的迫切选择。即经济体制改革最终促使政治体制不得不实行变革。而改革的最终目的是使政治体制与经济体制相适应，建设包容性的经济与政治制度，以服务于经济与社会的发展。

有关改革的顶层设计，多数学者均认为应以政治体制改革为重点和着眼点，有学者从党和国家领导制度的改革方向、民主政治的实现路径以及国家领导管理体制改革等多个层面阐述了其关于顶层设计的思考。[10]有学者则宏观性的分析了顶层设计的层次和内容，顶层设计的主体以及顶层设计的目的等问题，并具体阐述了顶层设计的原则和方法。[11]也有学者阐述了以顶层设计实现宪政社会主义的思想进路。[12]反对者认为关于改革的顶层设计思路本身就是一条死路，认为中国的下一步应该是从改革走向改制。[13]实质上，笔者认为其所谓改制与多数学者所说的改革顶层设计是一致的，众多学者的着眼点均在于政治体制改革。而笔者所提的建设包容性的经济和政治制度，本质正在于改革现有政治体制以适应当前的经济体制，实现二者的协调发展。

前文已经提及，法律作为主要的公共判断标准，对于解决价值分歧，具有不可替代的规范性作用。法治国家建设所应具备的法律信仰和法律权威以及法治化所要求的良法之治，可深入体现经济体制改革和政治体制改革的正当性和可接受性。同时，法治化建设对于协调经济体制改革与政治体制改革，保证二者协调、相适应，建设包容性的经济和政治制度具有基础性、框架性作用。无论是经济体制改革，还是政治体制改革，最终都需要以宪法或者法律的形式予以确认，以保证改革的公信力和确定性，为经济体制和政治体制改革保驾护航。因此，改革的顶层设计，建设包容性的经济与政治制度，应以法治国家建设为基础和前提。

 

 

1. 推进法治国家建设的统筹安排

自从党提出依法治国、建设社会主义法治国家的目标以来，我国的法治建设在制度建设和法治观念建设方面都取得了长足的发展。但是，建设社会主义法治国家，统率和推进经济建设和政治体制改革是一项艰巨的历史任务。法治国家建设是与经济市场化、政治民主化建设相互依存、相互影响、相互制约的，建设统率和推进经济与政治体制改革的的法治国家，必定涉及多方面的运行机制，笔者以下从法律信仰、立法、司法、执法、守法等几个方面对建设法治国家的具体制度作出建议和设想。

在法律信仰方面，从历届党代会报告中：“有法可依、有法必依、执法必严，违法必究”、“实行依法治国，发展民主同健全法制相结合”、“全面落实依法治国方略，弘扬法治精神”，以及十八大提出的“绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法”等有关提法中可以看到，在法律信仰方面的建设还是停留在简单的间接宣示上，还没有直接涉及民众的利益与诉求。法律信仰是“一种有理由的情绪和期冀”，“能够为人们所信仰的法律必须是能够给人们或至少是绝大多数人带来利益的”。[14] 尽管人们遵守法律或者诉诸法律的直接动机并不相同，但无论出于何种目的或动机，其中最关键的一点是，法律必须能给人们带来正义，法律能为诉求者带来利益。因此，我国在建设法治国家的进程中，要使人们信仰法律，就必须让法律体现多数人的诉求和利益，体现法律的人性关怀，使立法更符合人们的实际生活，使人们真正能从守法中得到利益。

在立法上，贯彻民主立法、科学立法。虽然我国在这方面已经做了大量工作，但以人为本，立法为民的思想还有待进一步提升。我国已初步建成社会主义法律体系，但仍有诸多方面存在法律规制的欠缺或漏洞，比如人权保障和私权保护，对未成年人保护乃至金融监管等领域，我国立法均不够具体和完善。以民法典起草为例，有学者多年前便提出应制定民法典，完善我国的人格权保护制度。[15]像这些法律空缺地带都是今后努力的方向。另外，在对立法机关的关注上，应当逐步提高立法机关人员的进入门槛，只有提高了立法人员的素质，制定科学合法的法律才能指日可待。

执法上，在法治社会中，应该明确最高的和最终的支配力量不是政府的权力而是法律，[16]就是不仅要以法律作为手段来实施治理，也不仅要树立依法行政的方针，还必须承认法律优越的原则，承认法院在具体案件审理方面做出终局性决定的权力，承认在法律解释方面审判权高于行政权。任何法治国家都以依法行政作为自己最基本的特征与非法治国家相区别，依法行政是法治国家的重要标志，[17]因此，政府应该切实推行依法行政，这是法治国家建设成败的关键所在。同样的，党要依法执政，党的思想观念和领导方式要进行历史性的转变。有学者将依法行政的理念引申为建设“法治政府”的构想，所谓“法治政府”，[18]笔者认为，法治政府是对法治国家建设，政府依法行政乃至党依法执政的最好诠释，树立宪法和法律至高无上的权威，确保法院裁决的独立性、终局性和不可违抗性。

司法上，从历届党代会报告比较分析中，可以看出党和国家对司法一贯采取的政策方针，即强调司法机关行使职权的独立性以及对司法体制改革提出要求，大多是从宏观方面对司法机关提出要求，但是，对在实践中接触当事人的审判人员的工作职责、品德修养、专业水平、作风素质等方面还不够重视。如何提升司法工作人员的素质，提高司法效率等司法实践问题，应当作为建设法治国家的重要步骤尽快提上日程。

在法律监督、守法和普法上，党一直注重公民守法意识的培养，积极推动公民普法教育，但细数历届党代会报告，少有对法律监督的总结与规划。我国是世界上法律监督机构和团体最多的国家，既有国家监督、还有社会监督，更有专门监督，形成了一个庞大的法律监督体系。[19]机构庞杂的监督体系很容易造成越权监督或者重复监督，却又无效监督的现象，因此，有必要考虑建立法律监督部门职责的制度，尽量精简监督机构，集中精力提高某一个或某几个监督机构的监督职责，提高监督效率。同样，法律监督同样应当坚持依法监督的理念，明确监督的目的是为了维护人民的根本利益，是为了人的全面发展，是为了法律的正确实施，而不是彰显个人权威，因此监督机构更应当带头守法，依法监督，并充分发挥人民群众参与法律监督的作用。

面对当前复杂的国际形势，尽管经济发展前路尚未明晰，法治建设进程中也存在诸多变化，但建设法治国家的基本国策是明确不变的：任何制度的引进或改革都必须符合中国的国情，都必须坚持“以人为本”的原则，应该符合包容性经济和政治制度的要求，并以国家法治化予以推行。

2. 改革的协调发展和进度设定

 

 

最近十多年来，我国增长模式越来越呈现出排他性和封闭性，包容性的法治国家建设在客观上存在着不少难点与阻力。一方面，联合国数据估测显示贫富悬殊程度的基尼系数在中国已经高达0.55，远远超出国际公认的警戒线；另一方面，资源掠夺和恶化，政府官员贪污腐败等一系列问题，严重影响我国法律信仰和法治建设的深入。以上两方面归根结底是来自既得利益格局的形成。[23]国家法治化建设过程中势必会触动既有利益格局，从而不可避免地遭到既得利益集团的阻挠。要改变现阶段不正常的利益格局，约束权力对于经济政治活动的干预和对于经济和政治资源的支配，必须坚定地推进法治国家的建设以引领经济、政治体制改革，以法治先行，打造一个注重程序、尊崇法治的社会环境，为渐进有序地推进社会主义民主创造必要的条件，回归法治化、民主化和市场化包容性发展的正途。只有这样才能跨越“中等收入国家陷阱”，最终实现以法治国家建设统率和推进经济与政治改革的包容性、共享性发展，实现中华民族的伟大复兴。

    包容性的法治国家建设，实即以包容性发展理念为导向，确立法治先行、民主渐进的改革顶层设计，以法治国家建设夯实和推动经济市场化和政治民主化的制度基础和发展进程。要实现习近平总书记所说的“法治国家”、“法治政府”和“法治社会”的“一体建设”，[24]它在理论上是现实可行的。法治与包容性发展不可分离、高度契合，是包容性发展理念的制度航船和实现路径。走向包容性的法治国家建设，就是走向安定繁荣的大治!

 

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